Septembercirculaire: weinig extra middelen voor gemeenten

Op Prinsjesdag presenteerde het ministerie van BZK de septembercirculaire 2024. Het is geen nieuws dat gemeenten vanaf 2026 grote tekorten verwachten. De septembercirculaire brengt op dit vlak ook geen verlichting, zo blijkt uit een analyse van BMC-adviseur Erwin Ormel.

In 2023 gingen de Nederlandse gemeenten ervan uit dat ze vanaf 2026 ruim € 1 miljard tekort zouden komen. Halverwege 2024 was deze verwachting nog niet verbeterd, zo blijkt uit een recente BMC-analyse. Ook de septembercirculaire 2024, die op Prinsjesdag werd gepresenteerd, biedt geen soelaas. Weliswaar krijgen gemeenten er vanaf 2025 door een hogere inflatieverwachting ongeveer € 150 miljoen bij. Maar omdat dit bedrag in latere jaren afloopt en het geld opgaat aan hogere lonen en prijzen, is dit niet meer dan de bekende druppel op de gloeiende plaat. Bovendien gaan gemeenten er reëel zelfs op achteruit, omdat het volumedeel licht nadelig is. Alleen voor de lopende begroting 2024 kunnen gemeenten een incidenteel voordeel verwachten. Dit stelt BMC-adviseur Erwin Ormel op basis van een analyse van de septembercirculaire.

Op deze pagina: 
Nog altijd geen oplossing voor begroting 2025 en verder
Bijna € 5 miljard beschikbaar voor decentralisatie- en integratie-uitkeringen
Specifieke uitkeringen worden teruggedrongen
Zorgen voor de toekomst blijven

Geen oplossing voor begroting 2025 en verder

Gemeenten ontvangen ruim de helft van hun inkomsten via de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Bij het opstellen van de begroting en hun meerjarenramingen voorzien de meeste gemeenten vanaf 2026 grote tekorten. Dit wordt vooral veroorzaakt doordat met ingang van dat jaar de algemene uitkering terugloopt. Om dit deels te compenseren is in de meicirculaire 2024 de zogenoemde ‘oploop van de opschalingkorting’ geschrapt. Uit een recente analyse van BMC blijkt echter dat het tekort in latere jaren bij de meeste gemeenten nog ongeveer even groot is als ze in het najaar van 2023 verwachtten. Vanaf 2026 begroten de gemeenten namelijk nog steeds een tekort van ongeveer € 1 miljard.

Niet gedeclareerde btw: een voordeel van € 447 miljoen

De septembercirculaire laat op één punt goed nieuws zien, en wel voor de lopende begroting van 2024. Gemeenten kunnen de btw die ze moeten betalen namelijk declareren bij het Rijk (het zogenoemde Btw-compensatiefonds). Dit fonds kent echter een plafond. Declareren de gezamenlijke gemeenten méér dan er in het Btw-compensatiefonds beschikbaar is, dan past het gemeentefonds bij. Blijft er geld over, dan vloeit dit terug naar het gemeentefonds. Uit de septembercirculaire blijkt dat er in 2024 € 447 miljoen wordt toegevoegd aan het gemeentefonds. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners betekent dit in 2024 een incidenteel voordeel van bijna € 900.000.

Van de provinciale toezichthouders mogen gemeenten het laatst gerealiseerde voordeel structureel meenemen in hun meerjarenbegroting. Het voordeel in 2023 bedroeg uiteindelijk € 573 miljoen. Gemeenten die hiermee al hebben gerekend, moeten voor 2024 dus nog wel een nadeel inboeken. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners zou dit een incidenteel nadeel betekenen van ongeveer € 250.000. 

De septembercirculaire bevat elk jaar een nieuwe prognose voor de komende meerjarenperiode. Deze prognose is in de tabel hieronder afgezet tegenover die van 2023.

Verwachte ruimte in het Btw-compensatiefonds (bedragen x € 1 miljoen) 

Indexering gemeentefonds

In 2023 hebben het kabinet en de gemeenten afgesproken dat het gemeentefonds vanaf 2027 wordt geïndexeerd op basis van de ontwikkeling van het bruto binnenlands product (bbp). Deze volumeontwikkeling wordt gebaseerd op een 8-jaars (historisch) gemiddelde van de ontwikkeling van het bbp. De verwachting is dat de accressystematiek hierdoor minder schommelt. Daarbovenop wordt het accres verhoogd met de inflatieverwachting van het bbp. In het voorjaar van 2024 is afgesproken dat deze systematiek al vanaf dit jaar geldt. De inflatie voor 2025 valt naar verwachting wat hoger uit. Dit leidt tot een extra verhoging die structureel doorwerkt. Het volumedeel (het deel waar gemeenten de groei en andere kostenstijgingen van moeten opvangen) valt in alle jaren fractioneel lager uit. Dit is weergegeven in de volgende tabel:

Gehanteerde indexen meicirculaire en septembercirculaire

Deze percentages werken door in de compensatie die de gemeenten krijgen via het gemeentefonds. Dit heeft het volgende effect op de algemene uitkering:

Overzicht accresmutaties gemeentefonds (bedragen x € 1 miljoen)

Ervan uitgaande dat gemeenten het prijsdeel nodig hebben voor het opvangen van hun eigen inflatie (cao-lonen, prijsstijgingen), laat de bovenstaande tabel zien dat er sprake is van een reëel lagere algemene uitkering. Het volumedeel daalt uiteindelijk met € 150 miljoen in 2028. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners gaat het dan al gauw om € 300.000.

Houdbaarheid Wmo-uitgaven

De komende jaren neemt de vergrijzing toe. Dit betekent dat de zorgkosten van gemeenten voor de uitvoering van de Wmo stijgen. Afgesproken is dat in de toekomst (een nader te bepalen deel van) de Wmo niet langer via de algemene uitkering van het gemeentefonds gaat, maar via een aparte financiering. Zo wordt voorkomen dat het risico van een grote kostenstijging exclusief bij de gemeenten komt te liggen. Dit naar analogie van de financiering van de bijstand. Bij de uitwerking van de financieringsvarianten worden de inzichten benut die op dit moment worden opgedaan bij de ontwikkeling van financieringsvarianten voor jeugd door een werkgroep van de ministeries van VWS, BZK en Financiën en de VNG. In de voorjaarsnota 2024 zijn hiervoor extra middelen gereserveerd, die oplopen tot € 300 miljoen in 2029.  Deze middelen zijn nu toegevoegd aan het gemeentefonds.

Taakstelling Jeugdzorg

In het coalitieakkoord Rutte IV was een aanvullende besparing in het kader van Jeugdzorg (jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering) opgenomen, oplopend tot structureel € 511 miljoen vanaf 2027. In het hoofdlijnenakkoord is afgesproken dat deze bezuiniging vervalt. Voor 2025 was al eerder incidenteel € 500 miljoen toegevoegd aan de algemene uitkering. Nu wordt er voor 2026 en latere jaren dus weer € 511 miljoen toegevoegd aan het gemeentefonds. Voor de meeste gemeenten heeft dit geen effect, omdat het Rijk al had aangegeven dat zij de verantwoordelijkheid voor deze taakstelling op zich zou nemen. De gemeenten mochten hiervoor al een stelpost opnemen in hun begroting. 

Digitaal Stelsel Omgevingswet

Gemeenten dragen structureel bij aan de kosten van beheer en doorontwikkeling van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) en het Informatiepunt Leefomgeving (IPLO). In het verleden zijn al middelen overgeheveld van het gemeentefonds naar de begroting van het ministerie van BZK. Deze bijdrage uit het gemeentefonds wordt met ingang van 2024 verhoogd. Dit loopt op tot ongeveer € 20 miljoen in 2029.

Beeld algemene uitkering

Samenvattend komen we tot het volgende beeld voor de algemene uitkering:

Overzicht ontwikkeling algemene uitkering (bedragen x € 1 miljoen)

Decentralisatie- en integratie-uitkeringen

Naast de algemene uitkering is er bijna € 5 miljard beschikbaar voor decentralisatie- en integratie-uitkeringen. Het gaat hierbij om middelen die (nog) niet via de algemene verdeelmaatstaven verdeeld kunnen worden over de gemeenten. De septembercirculaire laat zien dat er ongeveer € 100 miljoen beschikbaar komt voor de gemeenten. De belangrijkste wijzigingen worden hieronder toegelicht. 

Alleenverdienersproblematiek 2023-2024

Gemeenten kunnen financiële ondersteuning bieden aan huishoudens die als gevolg van de alleenverdienersproblematiek in 2023 en 2024 onder het bestaansminimum uitkomen. Ze kunnen de gemiste huur- en zorgtoeslag compenseren vanuit de individuele bijzondere bijstand. Via deze decentralisatie-uitkering ontvangen gemeenten budget om aan de betreffende huishoudens bijzondere bijstand te verstrekken. Uit de septembercirculaire blijkt dat er een bedrag van € 22,6 miljoen wordt uitgekeerd. De hoogte van het budget per gemeente is mede gebaseerd op informatie van de Belastingdienst over de voorlopige aantallen huishoudens waar de alleenverdienersproblematiek speelt en de gemiddelde hoogte van de misgelopen toeslagen. Zo nodig worden deze budgetten in latere circulaires bijgesteld. 

Wet betaalbare huur

Met de Wet betaalbare huur wordt de op 1 juli 2023 in werking getreden Wet goed verhuurderschap gewijzigd. Met de Wet betaalbare huur krijgen gemeenten de bevoegdheid om toezicht te houden en handhavend op te treden met betrekking tot:

• de maximale huurprijzen die gelden op grond van het woningwaarderingsstelsel (WWS);
• de maximale huurverhogingen in de gereguleerde sector;
• de informatieplicht voor verhuurders om hun huurders een puntentelling te overleggen bij het afsluiten van een contract.

Het Rijk stelt middelen ter beschikking om gemeenten financieel te ondersteunen bij de implementatie en uitvoering van de wet. De financiering bestaat uit een incidentele bijdrage van circa € 5,5 miljoen in 2024 voor de eenmalige kosten die gemeenten maken voor de implementatie. Deze implementatiegelden worden verdeeld op basis van de grootte van de gemeente. Daarnaast ontvangen gemeenten een bijdrage voor het ontvangen en behandelen van meldingen en de handhaving op deze meldingen.

Toekomstbestendig maken energiebeleid

In de bestuurlijke overleggen Klimaat en Energie van 28 november 2023 en 18 januari 2024 is gesproken over de bekostiging van extra taken voor provincies en gemeenten in het kader van het toekomstbestendig maken van het energiesysteem. Specifiek gaat het om taken op het gebied van het voorkomen van netcongestie. Denk aan het versnellen van de aanleg van infrastructuur, het bij elkaar brengen van vraag en aanbod van energie via een stimuleringsprogramma energiehubs en het ondersteunen van bedrijven bij hun verduurzaming. Gemeenten worden met deze decentralisatie-uitkering in staat gesteld om ongeveer 3 fte per (RES-)regio aan te nemen. In totaal gaat het om € 10 miljoen per jaar in 2024 en 2025.

Openbare bibliotheken

In de periode 2023-2024 konden gemeenten een specifieke uitkering krijgen voor het versterken van het lokale bibliotheekstelsel. Vanaf 2025 krijgen gemeenten een wettelijke zorgplicht voor de openbare bibliotheek. Hiervoor ontvangen ze een structurele bijdrage via het gemeentefonds. In de periode tussen de specifieke uitkering en de invoering van de wettelijke zorgplicht ontvangen gemeenten een decentralisatie-uitkering, om zich goed voor te kunnen bereiden op de periode van de zorgplicht. Hiervoor is in 2025 en 2026 in totaal een bedrag van € 59,3 miljoen beschikbaar. Dit bedrag wordt over alle gemeenten verdeeld op basis van een bedrag van € 2,95 per inwoner. Voor kleinere gemeenten, waar het bedrag per inwoner leidt tot een bedrag lager dan € 100.000, wordt de uitkering aangevuld tot € 100.000.

Afschaffen lage-inkomensvoordeel

Het Rijk compenseert gemeenten via de integratie-uitkering Participatie (IU Participatie) vanaf 2025 voor de afschaffing van het lage-inkomensvoordeel (LIV) in de sociale werkvoorziening. Voor het jaar 2025 voegt de septembercirculaire in totaal € 19,8 miljoen toe aan de IU Participatie. Aangezien het een bedrag per plek betreft, loopt de compensatie voor de Wsw na 2025 af met de afbouw van de Wsw.

Volume-indexatie Beschermd wonen

De omvang van de integratie-uitkering Beschermd wonen stijgt als gevolg van de toekenning van de volume-indexatie voor het jaar 2025 en verder (€ 14,2 miljoen per jaar). Dit bedrag is over de centrumgemeenten verdeeld naar rato van de huidige verdeling van deze uitkering.

Beeld decentralisatie- en integratie-uitkeringen

Voor de decentralisatie- en integratie-uitkeringen geeft de septembercirculaire het volgende beeld:

Overzicht decentralisatie- en integratie-uitkeringen (bedragen x € 1 miljoen)

Terugdringen specifieke uitkeringen

In het hoofdlijnenakkoord staat dat er voor een bedrag van ruim € 6 miljard wordt overgeheveld naar het gemeentefonds en het provinciefonds. De brede doeluitkering voor de bijstand (BUIG) blijft buiten beschouwing. Deze overheveling gaat gepaard met een korting van 10 procent. In de miljoenennota heeft het kabinet aangegeven dat de korting van 10 procent is ingeboekt op de begrotingen van de betreffende departementen. Een verrekening met gemeenten en provincies vindt plaats op het moment van de feitelijke overdracht naar het gemeente- of provinciefonds. 

Zorgen voor de toekomst

Gemeenten hebben te maken met een groot aantal door het Rijk opgelegde taken. Dit beperkt hun ruimte om keuzes te maken. Daar komt bij dat gemeenten niet alleen gehouden zijn aan wet- en regelgeving, maar dat ze ook rekenschap moeten geven van maatschappelijke normen. Zo is er in theorie beleidsvrijheid in het sociaal domein, maar maatschappelijk gezien worden verschillen hier veel minder geaccepteerd dan in andere domeinen. Eerdere inschattingen wijzen uit dat de vrije beleidsruimte van gemeenten nog geen 20 procent van de totale uitgaven van gemeenten bedraagt. Voor gemeentebesturen is het dan ook een forse opgave om te komen tot een sluitende begroting met ingang van 2026. In eerdere bijdragen, waaronder die over het hoofdlijnenakkoord, schetsten we een handelingsperspectief om te komen tot een hernieuwde balans van beleid, middelen en organisatie.

Meer informatie

Wilt u aan de slag met slechtweerscenario’s, investeren in de uitvoeringskracht of meer informatie over deze analyse? Neem dan contact op met Erwin Ormel.

Dit artikel is de aftrap van onze Prinsjesdag-reeks over het regeerakkoord en de uitwerking van de plannen in de begroting(en). De komende periode gaan we door middel van artikelen verder in op thema's, zoals bestuurskracht, bestaanszekerheid, wonen, asiel, het sociaal domein, zorg, data en dienstverlening, klimaat en energie en de arbeidsmarkt.