Hoofdlijnenakkoord: nog wat addertjes onder het gras voor gemeenten

Op donderdag 16 mei 2024 presenteerden de onderhandelaars van de formerende partijen PVV, VVD, NSC en BBB een hoofdlijnenakkoord, dat de basis moet vormen voor een nieuw kabinet. De nieuwe coalitie wil flink bezuinigen op de kosten voor externe inhuur en de ambtenaren op Rijksniveau, maar  het akkoord heeft ook gevolgen voor de gemeentefinanciën. In dit artikel gaat BMC-adviseur Erwin Ormel hier nader op in.

 

Gemeenten ontvangen ongeveer de helft van hun inkomsten uit het gemeentefonds. Tot twee jaar geleden groeide het gemeentefonds mee met de omvang van de rijksuitgaven. Als de rijksuitgaven stegen, ging de uitkering uit het gemeentefonds omhoog. En als de rijksuitgaven daalden, nam de omvang af. Een nieuw regeerakkoord kon toen grote gevolgen hebben voor de gemeentefinanciën. Bij de regeerakkoorden voorafgaand aan de kabinetten Rutte III en Rutte IV was dat bijvoorbeeld het geval: gemeenten konden toen veel extra middelen inboeken in hun begrotingen, al dan niet structureel. Tegenwoordig houdt de groei van het gemeentefonds gelijke tred met de meerjarige ontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product (BBP). Hierdoor zijn gemeenten minder afhankelijk van wat er in een regeerakkoord wordt afgesproken. Desondanks heeft het hoofdlijnenakkoord dat op 16 mei 2024 werd gepresenteerd consequenties voor de gemeentefinanciën. Met het ravijnjaar 2026 op komst zitten er voor gemeenten nog wel wat addertjes onder het gras.

 

Wat vooraf ging: de Voorjaarsnota

Op 15 april 2024 presenteerde het demissionaire kabinet de Voorjaarsnota 2024. Deze nota bevat een aantal maatregelen die van invloed zijn op de gemeentefinanciën. Zo wordt de oploop van de ‘opschalingskorting’ van € 675 miljoen met ingang van 2026 geschrapt. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners betekent dit een structurele verlichting voor het meerjarenbeeld van € 1,3 miljoen. Daar staat in 2025 wel een eenmalige korting van hetzelfde bedrag tegenover.

De komende jaren neemt de vergrijzing toe. Dit betekent dat de zorgkosten van gemeenten voor de uitvoering van de WMO stijgen. In de Voorjaarsnota zijn hiervoor extra middelen gereserveerd. Ook heeft het demissionaire kabinet in de nota aangekondigd voorstellen te doen om een deel van het gemeentefonds af te zonderen voor de financiering van de WMO. Hiervoor worden aparte financieringsafspraken gemaakt, zodat het risico van een grote kostenstijging niet exclusief bij de gemeenten komt te liggen. Dit naar analogie van de financiering van de bijstand. Deze afspraken vormen nog steeds het vertrekpunt van het hoofdlijnenakkoord.

 

Gevolgen hoofdlijnenakkoord

 

Overhevelen specifieke uitkeringen gemeentefonds en provinciefonds

Naast de algemene uitkering ontvangen gemeenten en provincies specifieke uitkeringen van het Rijk. Zij kunnen deze middelen niet vrij besteden en moeten hier apart verantwoording over afleggen. Het aantal specifieke uitkeringen is gestegen van 16 in 2018 naar 137 in 2022. Gemeenten en provincies vinden dat deze stijging hen beperkt in hun mogelijkheden om autonome beleidskeuzes te maken. Daarnaast kennen de specifieke uitkering de nodige administratieve- en controlelasten. Een accountant moet namelijk elke specifieke uitkering controleren.

 

In het hoofdlijnenakkoord staat dat er voor een bedrag van ruim € 6 miljard wordt overgeheveld naar het gemeentefonds en het provinciefonds. De brede doeluitkering voor de bijstand (BUIG) blijft buiten beschouwing. Grofweg gaat het bij het gemeentefonds om  € 5,5 á € 6 miljard. Deze overheveling gaat gepaard met een korting van 10%. Niet alle gemeenten delen evenredig mee in de specifieke uitkeringen. De effecten voor individuele gemeenten kunnen dan ook variëren. Dit hangt mede af van de vraag hoe de uiteindelijke korting eruitziet. Wordt de korting generiek ingezet, dan betekent dit voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners een structureel nadeel van ongeveer € 1 miljoen met ingang van 2026. Daar staan weliswaar lagere verantwoordingslasten tegenover, maar die zullen deze korting niet compenseren. Dat betekent dat de gemeenten het voordeel dat ze hadden vanwege het schrappen van de opschalingskorting nu voor een belangrijk deel weer inleveren. 

 

Budgetverlaging vanwege beperking asielinstroom

Het hoofdlijnenakkoord zet in op een beperking van de asielinstroom. De beschikbare middelen voor de bijstand worden daarom met ingang van 2027 met € 100 miljoen verlaagd.

 

Beperking woonlastenstijging

Omdat de uitkering uit het gemeentefonds met ingang van 2026 terugloopt, zien veel gemeenten zich genoodzaakt om te bezuinigen. De voorbereidingen daartoe zijn in de meeste gemeenten in volle gang. De VNG heeft gemeenten geadviseerd om vooral te bezuinigen op medebewindstaken en  bezuinigingen op autonome (eigen) taken en  inkomstenverhogingen achterwege te laten en de consequenties daarvan goed in beeld te brengen. Toch ontkomen veel gemeenten niet aan bezuinigingen op eigen taken, zoals sport, cultuur en groenonderhoud. Gemeenten die overwegen om een woonlastenstijging in hun pakket op te nemen, worden hierin mogelijk beperkt. In het hoofdlijnenakkoord staat namelijk dat de stijging van de gemeentelijke woonlasten (OZB) wordt gemaximeerd via afspraken met gemeenten.

 

Extra investeringen in woningbouw en infrastructuur

Het hoofdlijnenakkoord meldt dat er voor de regionale aanpak van de woningbouwopgave de komende jaren € 5 miljard extra wordt uitgetrokken. Het gaat hierbij om de ontwikkeling van nieuwe woningbouwlocaties. Daarnaast komt er door een extra toevoeging aan het Mobiliteitsfonds € 2,5 miljard beschikbaar voor het ontsluiten van (nieuwe) woningbouwlocaties en het aanleggen van infrastructuur voor mobiliteit.

 

Terugdraaien bonus Spreidingswet

Gemeenten die hadden gerekend op een financiële bonus voor de uitvoering van de Spreidingswet moeten hun begroting bijstellen. Deze bonus vervalt met het intrekken van de Spreidingswet. De vrijkomende middelen worden ingezet om de voorstellen uit het hoofdlijnenakkoord te kunnen dekken.

 

Regiodeals

In het hoofdlijnenakkoord staat dat er wordt geïnvesteerd in structurele samenwerking met de regio’s. De bestaande regiodeals worden in overleg met het bedrijfsleven, kennisinstellingen en decentrale overheden uitgebouwd tot strategische investeringsagenda’s met afspraken over wonen, bereikbaarheid, onderwijs en economie. Belangrijke gezamenlijke programma’s, zoals het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid en ‘Elke Regio Telt’, worden doorgezet.

 

Minder investeringen in publieke gezondheid

De investeringen in de publieke gezondheid worden oplopend structureel verlaagd met € 300 miljoen. Deze verlaging wordt nader ingevuld in de ontwerpbegroting 2025.

 

Zorgen over de toekomst

 

Vrije beleidsruimte: nog geen 20% van de totale uitgaven

Gemeenten hebben te maken met een groot aantal door het Rijk opgelegde taken. Dit beperkt hun ruimte om keuzes te maken. Daar komt bij dat gemeenten niet alleen gehouden zijn aan wet- en regelgeving, maar dat ze ook rekenschap moeten geven van maatschappelijke normen. Zo is er in theorie beleidsvrijheid in het sociaal domein, maar maatschappelijk gezien worden verschillen hier veel minder geaccepteerd dan in andere domeinen. Er bestaat dan ook geen absoluut objectieve maat voor het vaststellen van de mate van beleidsvrijheid. Ook de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) erkent dit. De ROB heeft in een adviesrapport een analyse gemaakt van het gemeentelijke takenpakket en daarbij ook inzichtelijk gemaakt welke factoren de mate van beleidsvrijheid bepalen. Vertalen we de lijn uit dit rapport door naar de begrotingscijfers van nu, dan komen we uit op een vrije beleidsruimte van ongeveer € 13 tot € 14 miljard. Dat is nog geen 20% van de totale uitgaven van gemeenten. Na verwerking van dit hoofdlijnenakkoord moet er nog steeds eent kwart van de vrije beleidsruimte worden ingeleverd. Voor gemeentebesturen is dit een forse opgave. 

 

Uitvoeringskracht onder druk

De uitdagingen voor gemeenten zijn fors. Inwoners, oud en jong, rekenen op daadkracht. Of het nou gaat om het klimaat, wonen, zorg of energie. Voor de uitvoering van de ambities staan raadsleden, het college van B en W, de ambtelijke organisatie, partners, inwoners en de regiogemeenten samen aan de lat. Het draait daarbij om uitvoeringskracht. Uit talrijke voorbeelden – van de toeslagenaffaire en problemen in de jeugdzorg tot personeelstekorten en achterstallig onderhoud aan bruggen en kades – blijkt dat die hapert. Uit evenzovele onderzoeken en rapporten (onder andere ‘Staat van de Uitvoering’ (2023) en ‘Hoe sterk zijn onze schouders’ (VNG, 2020)) blijkt dat uitvoeringskracht wordt beïnvloed door factoren die onderling sterk met elkaar verweven zijn. Het samenspel van deze factoren vergroot het risico op maatschappelijke, bestuurlijke en financiële schade.

 

Opgave vanaf 2026: balans tussen beleid, organisatie en middelen

Zowel de hoge inflatie als de krapte op de arbeidsmarkt leggen een grote druk op de komende meerjarenbegrotingen van gemeenten. Dit geldt overigens niet alleen voor gemeenten. Ook andere sectoren kampen met een tekort aan personeel. 

De terugloop in middelen met ingang van 2026 vraagt om een hernieuwde balans in de driehoek beleid, organisatie en middelen. Deze drie elementen beïnvloeden elkaar en zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Een verandering in één element leidt vaak tot een verandering in één of beide andere onderdelen. Op dit moment zien we ontwikkelingen in alle drie de onderdelen:

• Beleid: het Rijk vraagt steeds meer aan gemeenten, onder andere in bijdragen aan woningbouw, asielopvang, klimaatadaptatie en energietransitie.

• Organisatie: gemeenten hebben moeite met de invulling van vacatures. Dit zet de uitvoeringskracht van de organisatie onder druk.

• Middelen: vanaf 2026 lopen de rijksmiddelen voor gemeenten hard terug. 

 

Deze ontwikkelingen maken het voor gemeenten extra complex: het beperkt de keuzemogelijkheden om de balans te hervinden. En het kan betekenen dat gemeenten op basis van organisatie en middelen keuzes in beleid moeten maken die ze vanuit hun visie en ambitie liever niet zouden maken. Of keuzes die wellicht niet aansluiten bij de doelstellingen van het Rijk.

Naar een handelingsperspectief voor gemeenten

 

Maak reële inschattingen voor kostenstijgingen en inflatie

Het is van cruciaal belang dat gemeenten reële inschattingen maken van de kostenstijgingen waar ze de komende jaren mee te maken krijgen. Een gemeente die nu nog een optimistisch perspectief schetst voor 2026 doet er verstandig aan om de hierbij gehanteerde uitgangpunten te toetsen aan de hierboven geschetste ontwikkelingen. 

 

Geef actief invulling aan samenwerkingsarrangementen op regionaal niveau

Beleidsdossiers worden steeds complexer en kunnen steeds minder op het niveau van de individuele gemeente worden opgelost. Dit leidt tot een complex geheel van maatschappelijke opgaven, financieringsarrangementen en ingewikkelde, soms tegenstrijdige belangen. Het is cruciaal dat gemeenten de komende jaren actief inzetten op samenwerkingsarrangementen op regionaal niveau.

 

Geef prioriteit aan uitvoeringskracht en de kwaliteit van de organisatie

Niet alleen de maatschappelijke opgaven, maar ook de krapte op de arbeidsmarkt vragen van gemeenten dat ze actief investeren in hun eigen organisatie. Denk aan aantrekkelijk werkgeverschap, innovatieve vormen van samenwerking en op maat gesneden training en opleiding, zowel op inhoud als op vaardigheden en persoonlijke effectiviteit.

 

Wees voorbereid op een slechtweerscenario

Het ravijnjaar 2026 nadert met rasse schreden. Dit vraagt om een gedegen voorbereiding. BMC ondersteunt gemeenten hierbij. Dit doen we met onze eigen methoden, waarbij we de ambtelijke organisatie begeleiden bij het creatieve proces van het in kaart brengen van mogelijke keuzes. Daarnaast begeleiden we het politiek-bestuurlijke keuzeproces om te komen tot de gewenste balans op het gebied van beleid, organisatie en middelen.

 

Meer weten?

Wilt u meer weten over deze analyse of informatie over hoe wij gemeenten begeleiden bij de voorbereidingen op het ravijnjaar 2026? Neem dan contact op met Erwin Ormel.