Analyse Jaarrekening 2022: gemeenten bijna 4 miljard euro in de plus

Het CBS heeft afgelopen juli de voorlopige cijfers gepubliceerd van de jaarrekeningen van de Nederlandse gemeenten. Daaruit blijkt dat de meeste gemeenten in 2022 zwarte cijfers hebben laten zien. Het eigen vermogen is met bijna € 4 miljard gegroeid. Op de langere termijn blijven er echter zorgen door de korting van bijna € 3 miljard op het gemeentefonds.

De cijfers van het CBS zijn gebaseerd op de gegevens van ongeveer 97% van de Nederlandse gemeenten. De cijfers geven daarmee een betrouwbaar beeld over het afgelopen jaar. Op financieel gebied hebben gemeenten in 2022 extra kosten gemaakt voor het toekennen van de energietoeslag en de opvang van vluchtelingen uit Oekraïne. Hiervoor zijn zij gecompenseerd door het Rijk. Dit zien we terug in de cijfers. De kostenstijgingen op het gebied van de Wmo en de Jeugdzorg lijken af te vlakken, terwijl de winsten uit de grondexploitaties teruglopen. Bovendien moeten we ons niet blindstaren op de hoge vermogenspositie van gemeenten. Extra rijksmiddelen worden soms namelijk pas heel laat beschikbaar gesteld, waardoor gemeenten deze pas een volgend jaar kunnen uitgeven. Op de langere termijn blijven er ook grote zorgen door de korting van € 3 miljard op het gemeentefonds. Gemeenten doen er verstandig aan om zich tijdig voor te bereiden op een slechtweerscenario.

Zwarte cijfers bij de meeste gemeenten

De meeste gemeenten hebben het afgelopen jaar zwarte cijfers laten zien. Het eigen vermogen van Nederlandse gemeenten op 31 december 2022 is hoger dan toen het jaar begon: het is met € 3,7 miljard gegroeid naar ongeveer € 39,6 miljard. Omgerekend bedraagt de stijging gemiddeld ruim € 200 per inwoner. Niettemin valt er voor de lange termijn nog wel wat af te dingen op deze cijfers. De afgelopen drie jaar was er steevast sprake van een stijging, waarbij de stijging van twee jaar geleden vooral werd veroorzaakt door het feit dat een aantal gemeenten hun aandelen in Eneco verkocht. De grafiek hieronder geeft het verloop van het eigen vermogen in de afgelopen 15 jaar weer.

Geen grote verschillen tussen de grootteklassen

Als we de vier grote steden (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht) buiten beschouwing laten, zijn er geen grote verschillen waar te nemen tussen de grootteklassen. De gemiddelde vermogensstijging in kleine gemeenten wijkt niet wezenlijk af van de gemiddelde stijging bij gemeenten met meer dan 100.000 inwoners.

Grootste vermogenstoename in het zuidwesten en noordoosten

De gemeenten met de grootste vermogenstoename bevinden zich in het zuidwesten en het noordoosten van ons land:

Overall beeld

Het volgende overzicht geeft het overall beeld weer van de verlies- en winstrekening van de Nederlandse gemeenten. Van tien gemeenten waren de gegevens nog niet bekend. In de vergelijkende cijfers zijn de gegevens van deze gemeenten weggelaten.

Hogere algemene uitkering

Ten opzichte van de oorspronkelijke (primitieve) begroting 2022 die in september 2021 aan de gemeenteraden is gepresenteerd, valt de algemene uitkering bijna € 6 miljard hoger uit. Dat komt doordat er toen nog geen rekening kon worden gehouden met de volgende ontwikkeling:

• Het regeerakkoord van Rutte IV leidde tot een hoger accres van ongeveer € 1 miljard in 2022.
• In 2022 is er € 1,9 miljard beschikbaar gesteld om de minima tegemoet te komen in de hogere energiekosten.
• Daarnaast is in september 2021 € 1,3 miljard beschikbaar gesteld om de gemeenten te compenseren voor de hogere kosten van de Jeugdzorg.

Het restant van de stijging is te verklaren door hogere decentralisatie-uitkeringen (prijsbijstelling en coronacompensatie) en de uitkering van de niet bestede middelen uit het BTW-compensatiefonds.

Hogere bijstandskosten door energietoeslag

De kosten op het onderdeel bijstand vallen € 1,8 miljard hoger uit dan in 2021. Dit wordt met name veroorzaakt door de verstrekking van een compensatie voor sterk gestegen energiekosten (energietoeslag) aan de huishoudens met de laagste inkomens. De gemeenten zijn hiervoor gecompenseerd via de algemene uitkering.

Opvang vluchtelingen uit Oekraïne

De netto-kosten bij de sociale basisinfrastructuur (welzijnswerk, opvang vluchtelingen en de loketvoorzieningen) liggen lager dan in de jaarrekening over 2021. Dit wordt met name veroorzaakt door de opvang van vluchtelingen uit Oekraïne. De vergoeding die het Rijk hiervoor beschikbaar heeft gesteld, is ruim toereikend gebleken om de door de gemeenten gemaakte kosten te dekken.

Afvlakkende kostenontwikkeling voor Jeugdzorg en Wmo

De afgelopen jaren hadden gemeenten te maken met een forse stijging van de kosten voor de Jeugdzorg en de Wmo. Deze stijging viel veel hoger uit dan op basis van de inflatie en bevolkingsgroei kon worden verklaard. In de volgende grafiek is de kostenontwikkeling van de Jeugdzorg en de Wmo afgezet tegen de ontwikkeling van de inflatie en bevolkingsgroei. Hieruit blijkt dat er sprake lijkt te zijn van een afvlakking van de kostenontwikkeling voor Jeugdzorg en Wmo.

Dalende rijksvergoeding

Het is echter de vraag of deze afvlakking voldoende is om voor de lange termijn de daling van de rijksvergoeding op te vangen. Twee jaar geleden heeft een arbitragecommissie geconcludeerd dat gemeenten gecompenseerd moesten worden voor de hogere kosten van de Jeugdzorg. Gemeenten moesten daarbij ook zelf maatregelen gaan nemen om de hogere kosten te compenseren. De rijkscompensatie daalt de komende jaren van € 1,6 miljard in 2022 tot ongeveer 800 miljoen in 2027.

Saldo op grondexploitaties daalt

De afgelopen jaren konden de gemeenten steevast een batig saldo noteren op de grondexploitaties. Gemiddeld ging het om een bedrag van € 800 miljoen per jaar. In 2022 bewoog het saldo op de grondexploitaties net boven nul. Hoewel dit niet verder is onderzocht, ligt het voor de hand om te veronderstellen dat de hogere rente en de hoge inflatie hier mede de oorzaak van zijn.

De boekwaarde van de grondexploitatie – uitgedrukt in een percentage van de jaarlijkse inkomsten – daalt opnieuw. Hierdoor neemt het risico voor gemeenten af, maar dit geldt ook voor de winst- en ontwikkelkansen. De boekwaarde van de grondexploitatie uitgedrukt in een percentage van de jaarlijkse inkomsten bedraagt op dit moment ongeveer 5%. Ten tijde van de economische crisis van tien jaar geleden bedroeg dit nog 18%. De gewijzigde voorschriften met ingang van 2017 hebben ook bijgedragen aan een daling van dit percentage.

Zorgen voor de langere termijn

De meeste gemeenten zullen met instemming kennisgenomen hebben van de resultaten van de jaarrekening over 2022. Hoewel het overall beeld positief is, zijn er voor de langere termijn wel degelijk zorgen. Hieronder stippen wij er een aantal aan.

Hogere rijksuitkeringen vertekenen het beeld

De cijfers over 2022 laten grote meevallers zien op de rijksuitkeringen. Een deel van deze uitkeringen is incidenteel en komt pas laat in het jaar beschikbaar. Bovendien wordt een deel van dit geld in latere jaren weer uitgegeven. Zo is in de decembercirculaire 2022, vlak voor kerstvakantie, nog € 500 miljoen beschikbaar gesteld via het gemeentefonds voor de energiecompensatie. Dit kan het financiële beeld al gauw vertekenen.

Korting op de rijksvergoeding

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft berekend dat de gemeenten door allerlei aanpassingen in de financieringssystematiek vanaf 2026 te maken krijgen met een korting van ongeveer € 3 miljard. Zo is in 2026 de opschalingskorting van € 675 miljoen weer van kracht, nadat deze een aantal jaar is uitgesteld. Uit een eerste inventarisatie blijkt dat veel gemeenten in hun begroting vanaf 2026 een tekort voorzien. De VNG heeft gemeenten geadviseerd om voor 2024 en 2025 een structureel sluitende begroting te presenteren en vanaf 2026 de reële tekorten zichtbaar te maken.

Vrije beleidsruimte

De gemeenten hebben te maken met een groot aantal door het Rijk opgelegde taken. Dit beperkt hun ruimte om keuzes te maken. Daar komt bij dat gemeenten zich niet alleen aan wet- en regelgeving moeten houden, maar zich ook rekenschap moeten geven van maatschappelijke normen. Zo is er in theorie wel beleidsvrijheid in het sociaal domein, maar maatschappelijk gezien worden verschillen daar veel minder geaccepteerd dan in sommige andere domeinen. Er bestaat dan ook geen absoluut objectieve maat voor het vaststellen van de mate van beleidsvrijheid. Ook de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) erkent dit. De ROB heeft in een adviesrapport een analyse gemaakt van het gemeentelijke takenpakket en inzichtelijk gemaakt welke factoren de mate van beleidsvrijheid bepalen. Vertalen we de lijn uit dat rapport door naar de begrotingscijfers 2023, dan komen we uit op een vrije beleidsruimte van ongeveer € 13 miljard. Dat is nog geen 20% van de totale uitgaven. Een korting van € 3 miljard betekent het inleveren van ongeveer een kwart van de vrije beleidsruimte. Dat is voor de gemeentebesturen een forse opgave.

Uitvoeringskracht gemeenten onder druk

De uitdagingen voor gemeenten zijn fors. Inwoners, oud en jong, rekenen op daadkracht. Of het nou gaat om het klimaat, wonen, zorg of energie. Voor het uitvoeren van de ambities staan raadsleden, het college van B en W, de ambtelijke organisatie, partners, inwoners en de regiogemeenten samen aan de lat. Het draait daarbij om uitvoeringskracht. En uit talrijke voorbeelden is evident dat die hapert. Van de toeslagenaffaire tot problemen in de Jeugdzorg, personeelstekorten en achterstallig onderhoud aan bruggen en kades. Uit evenzovele onderzoeken en rapporten (o.a. Staat van de Uitvoering (2023), Hoe sterk zijn onze schouders (VNG, 2020) blijkt dat uitvoeringskracht wordt beïnvloed door factoren die onderling sterk met elkaar verweven zijn. Het samenspel van deze factoren vergroot het risico op maatschappelijke, bestuurlijke en financiële schade.

Dé opgave vanaf 2026: balans vinden

Zowel de hoge inflatie als de krapte op de arbeidsmarkt leggen een grote druk op de komende meerjarenbegrotingen. De terugloop in middelen met ingang van 2026 vraagt om een hernieuwde balans in de driehoek beleid, organisatie en middelen. Deze drie elementen beïnvloeden elkaar en zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Een verandering in een van deze elementen leidt vaak tot een verandering in een of beide andere onderdelen. Op dit moment zijn er ontwikkelingen in alle drie de elementen van de hierboven weergegeven driehoek:

• Beleid: het Rijk vraagt steeds meer aan gemeenten, onder andere in bijdragen aan bijvoorbeeld woningbouw, asielopvang, klimaatadaptatie en energietransitie.
• Organisatie: gemeenten hebben moeite met de invulling van vacatures. Dit zet de uitvoeringskracht van de organisatie onder druk.
• Middelen: vanaf 2026 lopen de rijksmiddelen voor gemeenten hard terug. De voorjaarsnota heeft niet geleid tot een drastische bijstelling van dit beeld.

Dat er op alle drie deze aspecten ontwikkelingen zijn, maakt het voor gemeenten extra complex: het beperkt hun keuzemogelijkheden om de balans te hervinden. En het kan betekenen dat op basis van organisatie en middelen keuzes gemaakt moeten worden in beleid die gemeenten vanuit hun visie en ambitie liever niet zouden maken. Of die wellicht niet aansluiten bij de doelstellingen van het Rijk.

Weinig duidelijkheid

Nu het kabinet demissionair is, is het de vraag of er voor de kabinetsformatie duidelijkheid kan worden geboden over de situatie vanaf 2026. Als dat niet het geval is, lopen gemeenten de kans dat ze hun begroting voor 2025 (en de meerjarenraming over 2026 tot en met 2028) onder hetzelfde onzekere gesternte moeten opstellen.

Naar een handelingsperspectief voor gemeenten

Welk handelingsperspectief hebben gemeenten dan? Wij geven de volgende tips.

Staar je niet blind op de periode tot en met 2025

Er is brede overeenstemming over het feit dat het rijksbudget voor de gemeenten tot en met 2025 toereikend is. Het jaar 2026 nadert echter met rasse schreden. En hoewel een volgend college en een volgende gemeenteraad pas uitvoering moeten geven aan de begroting voor 2026, is het van belang om nú al voor te sorteren op deze situatie. Dit betekent dat er nu al plannen en maatregelen moeten worden opgesteld om invulling te geven aan de financiële situatie vanaf dat moment.

Maak reële inschattingen voor kostenstijging en inflatie

Het is cruciaal dat gemeenten reële inschattingen maken over de kostenstijgingen voor de komende jaren. Een gemeente die nu nog een optimistisch perspectief schetst voor 2026, doet er verstandig aan om de eigen uitgangspunten te toetsen aan de hierboven geschetste ontwikkelingen.

Geef actief invulling aan samenwerkingsarrangementen op regionaal niveau

Beleidsdossiers worden complexer en kunnen steeds minder op het niveau van de individuele gemeente worden opgelost. Dit leidt tot een complex geheel van maatschappelijke opgaven, financieringsarrangementen en ingewikkelde, soms tegenstrijdige belangen. Het is cruciaal dat gemeenten hier de komende jaren actief op gaan inzetten. 

Geef prioriteit aan uitvoeringskracht en kwaliteit van de organisatie

Niet alleen de maatschappelijke opgaven, maar ook de krapte op de arbeidsmarkt vragen om actief te investeren in de eigen organisatie. Denk aan aantrekkelijk werkgeverschap, innovatieve vormen van samenwerking en op maat gesneden training en opleiding, zowel op inhoud als op vaardigheden en persoonlijke effectiviteit.

Bereid je tijdig voor op een slechtweerscenario

Het lijkt erop dat de provinciale toezichthouders meegaan in het advies van de VNG om voor 2026 en de daaropvolgende jaren een begroting te presenteren met reële tekorten. Dit geeft gemeenten de tijd om zich voor te bereiden op een slechtweerscenario, wanneer volgend jaar of mogelijk nog later, mocht blijken dat de compensatie van het Rijk tegenvalt. BMC ondersteunt gemeenten bij het traject van strategische heroriëntatie. Dit doen wij met onze eigen methode, waarbij we ten eerste de ambtelijke organisatie begeleiden bij het creatieve proces van het in kaart brengen van de mogelijke keuzes. Daarnaast begeleiden we het politiek-bestuurlijke keuzeproces om te komen tot de gewenste balans op het gebied van beleid, organisatie en middelen.

Meer informatie

Wilt u meer weten over deze analyse of onze methode voor strategische heroriëntatie? Neem voor meer informatie of een vrijblijvend gesprek contact op met Erwin Ormel, Tamar Kinkel of Herman Uffen.