23 dec 2021

Analyse coalitieakkoord: wat zijn de gevolgen voor gemeenten?

Op 15 december jl. presenteerden de fractievoorzitters van VVD, D66, CDA en ChristenUnie hun coalitieakkoord. Een dag later stelde de Tweede Kamer Mark Rutte aan als formateur voor een nieuw kabinet. Dit kabinet zal naar verwachting in januari 2022 gepresenteerd worden. In dit artikel analyseren wij het coalitieakkoord op hoofdlijnen. Wat zijn de gevolgen voor gemeenten op het gebied van klimaat, wonen en ruimtelijke ordening, de Regiodeals en het Groeifonds, de gemeentefinanciën en de jeugdzorg?

Het coalitieakkoord dat VVD, D66, CDA en ChristenUnie op 15 december 2021 presenteerden, bevat voorstellen voor de publieke sector in brede zin: van woningcorporaties tot onderwijs en zorg. In dit artikel analyseren wij het coalitieakkoord op hoofdlijnen. Daarbij richten we ons concreet op de gevolgen voor gemeenten op het gebied van klimaat, wonen en ruimtelijke ordening, de Regiodeals en het Groeifonds, de gemeentefinanciën en de jeugdzorg. Op een later moment publiceren we analyses van de betekenis van het coalitieakkoord voor de specifieke werkvelden binnen de publieke sector.

Vertrouwen herstellen tussen burgers en overheid

Een belangrijk doel van het coalitieakkoord is het herstellen van het vertrouwen tussen burgers en de overheid. De coalitiepartijen geven aan te willen werken aan een overheid die ‘transparant, toegankelijk en begrijpelijk’ is, waarbij het onafhankelijk toezicht en de democratische controle op de uitvoerende macht moet worden versterkt. Zo moet het voor inwoners makkelijker worden om in contact te komen met de overheid. Ook wordt wetgeving meer getoetst op eenvoud, de menselijke maat en uitvoering. In dat kader worden ook hardheidsclausules in de wet opgenomen, om in de uitvoering van de wet meer ruimte te creëren om af te wijken als de gevolgen voor mensen onevenredig groot zijn.

Klimaat, energie, wonen en ruimtelijke ordening

Het nieuwe kabinet krijgt nieuwe ministers voor Klimaat en Energie en voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO). Op het gebied van klimaat en energie willen de coalitiepartijen de uitvoeringskracht van het Rijk en medeoverheden vergroten om de energietransitie te laten slagen. Medeoverheden krijgen via een specifieke uitkering middelen voor de uitvoering van het klimaatbeleid.

De nieuwe minister van VRO krijgt een regiefunctie voor het ruimtelijke beleid, zowel op het gebied van verstedelijking als voor andere opgaven met een sterke ruimtelijke component. Het nieuwe kabinet komt daarnaast met een hernieuwde Nationale Woon- en Bouwagenda. Deze bevat afspraken over het aantal te bouwen woningen en de benodigde randvoorwaarden voor de bouw, zoals capaciteit voor vergunningverlening en voldoende bouwpersoneel. Hiervoor komt in de komende tien jaar in totaal € 7,5 miljard beschikbaar. Dit geld is bedoeld voor een goede ontsluiting van nieuwe woningen in de veertien verstedelijkingsgebieden en daarbuiten.

Om financiële knelpunten in de grondexploitatie bij specifieke projecten op te lossen, worden de woningbouwimpuls en de regeling voor het Volkshuisvestingsfonds verlengd. De verhuurdersheffing wordt afgeschaft. Er worden bindende prestatieafspraken gemaakt met corporaties, zodat de investeringscapaciteit die hierdoor ontstaat wordt gebruikt voor de bouw van flexwoningen, betaalbare huurwoningen, renovatie, verduurzaming en voor de leefbaarheid van wijken.

Regiodeals en Groeifonds

De Regiodeals worden de komende jaren voortgezet. Het nieuwe kabinet wil deze publiek-private samenwerkingsverbanden versterken om regionale, economische kansen te benutten. Hiervoor komt tot aan 2025 € 900 miljoen beschikbaar. Ook het Nationaal Groeifonds wordt doorgezet via investeringen in projecten gericht op kennisontwikkeling, onderzoek, ontwikkeling en innovatie. Hiervoor komen geen extra middelen beschikbaar ten opzichte van de bestaande middelen van het kabinet-Rutte III.

Consequenties gemeentefinanciën

Op dit moment kunnen we de consequenties voor de gemeentefinanciën op hoofdlijnen uit het coalitieakkoord herleiden. We hebben zo veel mogelijk geprobeerd om deze hoofdlijnen te vertalen naar concrete effecten voor gemeenten. Het coalitieakkoord gaat uit van een totaal effect voor het gemeente- en provinciefonds dat oploopt tot € 3,8 miljard in 2025. Dit bedrag is voor een belangrijk deel incidenteel. De structurele effecten na 2025 worden ingeschat op circa € 1,3 miljard. Een aantal elementen heeft specifiek betrekking op gemeenten. Voor een aantal andere onderdelen groeien zowel het gemeentefonds als het provinciefonds mee met de omvang van de rijksuitgaven, het zogenoemde ‘accres’. Gemeenten die het afgelopen najaar in hun meerjarenbegroting al rekening hadden gehouden met mogelijke extra middelen van het Rijk, kunnen alleen nog wat extra incidentele middelen in hun begroting bijschrijven. Op hoofdlijnen ontstaat op basis van het coalitieakkoord het volgende beeld:

Overige budgetten medeoverheden: ruim een miljard erbij in 2025

Buiten het gemeente- en provinciefonds om trekken de coalitiepartijen in hun akkoord nog andere middelen uit voor de ‘medeoverheden’. Dit komt in 2025 uit op ruim € 1 miljard. Voor gemeenten en provincies gaat het om de volgende budgetten:

Nieuwe financieringssystematiek

Om een stabielere financiering te realiseren voor de medeoverheden en hun autonomie te vergroten, staat in het coalitieakkoord dat er de komende jaren een nieuwe financieringssystematiek wordt uitgewerkt voor de periode na 2025. Daarbij wordt ook de mogelijkheid voor een groter eigen belastinggebied in ogenschouw genomen, net zoals alternatieven voor de OZB en de motorrijtuigenbelasting. De minister van Binnenlandse Zaken heeft in 2020 al een verkenning laten uitvoering naar een verruiming van het gemeentelijk belastinggebied. Zo zou de OZB-opbrengst met € 5 miljard kunnen worden verdubbeld ten koste van de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Een aantal jaar geleden zijn overigens ook al meerdere varianten gepresenteerd. Dit wordt in de komende kabinetsperiode opnieuw onder de loep genomen.

Accressystematiek blijft gehandhaafd

In de komende kabinetsperiode krijgt de financiering van de medeoverheden grotendeels vorm via de accressystematiek. De groei van het gemeentefonds was de afgelopen jaren gekoppeld aan de ontwikkeling van de rijksuitgaven. Stegen de rijksuitgaven, dan groeide het gemeentefonds evenredig mee. En bij een daling van de rijksuitgaven vond er een evenredige uitname uit het gemeentefonds plaats. Alleen vanwege de grote financiële rijksmaatregelen tijdens de Coronaperiode is in 2020 de accressystematiek korte tijd buiten werking gesteld.

Oploop opschalingskorting wordt geschrapt

In 2012, bij de formatie van het Kabinet-Rutte II, werd besloten tot een opschaling, door middel van verdere herindeling, van gemeenten. Dit moest leiden tot besparingen door schaalvoordelen, het verminderen van toezicht, vereenvoudiging van regelgeving en minder dubbeling van taken. Daarnaast werd uitgegaan van een daling van het aantal gemeenteambtenaren, doordat gemeenten groter zouden worden of met elkaar zouden gaan samenwerken. Gevolg was dat het gemeentefonds over een periode van tien jaar met € 975 miljoen werd gekort. De beoogde opschaling is inmiddels van de baan, maar de korting is in stand gebleven. Tot nu toe is er € 300 miljoen gekort. De verhoging van de korting is de laatste jaren – tot en met 2022 – incidenteel geschrapt. De komende jaren is er echter een aanvullende korting ingeboekt die oploopt tot ruim € 700 miljoen. In de BMC-publicatie over de septembercirculaire zijn we hier nader op ingegaan. Uit het coalitieakkoord blijkt nu dat deze korting tot en met 2025 in ieder geval komt te vervallen. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners loopt dit (incidentele) positieve effect op tot circa € 1,4 miljoen in 2025.

Korting op de toegezegde middelen voor jeugdzorg

Voor 2022 was al € 1,3 miljard beschikbaar ter compensatie van de hogere kosten voor jeugdzorg. In latere jaren mochten gemeenten – vooruitlopend op de uitkomsten van de kabinetsformatie – al rekening houden met een extra stelpost. Het ging hierbij om een bedrag van 75% van de compensatie, zoals die in het rapport van de Commissie van Wijzen is neergelegd. Deze commissie bracht in mei 2021 een advies uit over het structureel benodigde budget voor jeugdzorg en de te treffen maatregelen om het jeugdstelsel toekokmsbestendig te maken. Daarbij werd ook rekening gehouden met het feit dat gemeenten maatregelen zouden moeten nemen in het kader van de hervormingsagenda Jeugd. Op 12 juli 2021 hebben wij hier een artikel over gepubliceerd. In het coalitieakkoord staat dat – in lijn met de uitspraak van de commissie van Wijzen – additionele financiering voor jeugdzorg beschikbaar komt. Vanaf 2024 worden echter, in aanvulling op de huidige hervormingsagenda, extra beleidsmaatregelen in de jeugdzorg genomen. Te denken valt aan (een combinatie van) het normeren van de behandelduur of het introduceren van een eigen bijdrage. Dit betekent dat gemeenten minder gecompenseerd krijgen dan waarvan in het rapport van de commissie van Wijzen is uitgegaan.

Concreet betekent dit dat een gemeente die voor 2025 is uitgegaan van de maximale stelpost en hiervoor € 943 miljoen heeft opgenomen nog aanvullende dekking moet zoeken. De compensatie van het Rijk valt met € 758 miljoen namelijk bijna € 200 miljoen lager uit. Voor een gemiddelde gemeente van circa 40.000 inwoners betekent dit een nadeel van ongeveer € 400.000. Als de gemeente de stelpost in 2025 als structureel dekkingsmiddel heeft ingezet, ontstaat er in 2026 voor dezelfde gemeente een budgettair probleem van bijna € 1,2 miljoen.

Alternatief voor het abonnementstarief

De invoering van het abonnementstarief in het kader van de Wmo heeft de gemeentefinanciën onder druk gezet. Verschillende gemeenten hebben een pleidooi gehouden voor afschaffing ervan. Het coalitieakkoord stelt nu dat het abonnementstarief heeft geleid tot een beperking van stapeling van zorgkosten en dat het transparant en eenvoudig is in de uitvoering. Door stijgend gebruik van de huishoudelijke hulp staat de beschikbaarheid van voorzieningen onder de Wmo onder druk. Daarom willen de coalitiepartijen toewerken naar een eerlijkere eigen bijdrage voor de huishoudelijke hulp met landelijke normen en met oog voor betaalbaarheid van lage- en middeninkomens.

Structureel sluitende meerjarenbegroting verder uit zicht

De eerste jaren van het komende kabinet zien er voor de gemeentefinanciën relatief rooskleurig uit: de verhoging van de opschalingskorting is (incidenteel) van de baan, de compensatie voor de jeugdzorg zit op het niveau van het arbitragerapport en er is sprake van een hoger incidenteel accres. De pijn ontstaat aan het eind van de kabinetsperiode: de opschalingskorting blijft dan intact, de compensatie voor de jeugdzorg wordt afgebouwd en zal opgevangen moeten worden met additionele maatregelen. Weliswaar valt ook het accres hoger uit, maar voor een deel zal dit opgaan aan hogere loon- en prijsstijgingen en wellicht ook aan hogere kosten voor de jeugdzorg als gemeenten er niet in slagen de kostenstijgingen van de afgelopen jaren om te buigen.