21 okt 2021

Herverdeling gemeentefonds voor veel gemeenten een black box: grote behoefte aan bestuurlijke duiding

Ieder jaar krijgen gemeenten ruim 30 miljard euro van het Rijk. Het kabinet heeft een herverdeling van dit gemeentefonds voorgesteld. Voor de Federatie van Algemene Middelenmanagers bij de Overheid (FAMO) was dit aanleiding om in samenwerking met BMC en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) op 15 oktober jl. een kennissessie te organiseren. Belangrijke conclusie: gemeenten hebben grote moeite om de uitkomsten van de herverdeling te duiden en aan de besturen uit te leggen.

Het overgrote deel (ongeveer 87%) van de deelnemers – veelal gemeentefondsspecialisten – gaf aan de effecten van de herverdeling van het gemeentefonds niet goed te kunnen verklaren. Het ministerie van BZK heeft op drie verschillende momenten inzicht gegeven in de mogelijke herverdeeleffecten (in februari, in juli en in augustus). De wisselende uitkomsten hiervan lijken bij te dragen aan de onduidelijkheid.

Voordeel- én nadeelgemeenten ervaren onduidelijkheid

Dat geldt zowel voor de zogenaamde ‘voordeelgemeenten’ – gemeenten die er als gevolg van de herverdeling op vooruitgaan – als voor de ‘nadeelgemeenten’, die er na de herverdeling op achteruitgaan. Er waren ongeveer evenveel vertegenwoordigers van voordeelgemeenten, als vertegenwoordigers van nadeelgemeenten. Daaruit mogen we concluderen dat ook de voordeelgemeenten moeite hebben om de effecten goed te kunnen verklaren.

Meeste onduidelijkheden bij sociaal domein en inkomstenclusters

De meeste vragen leven bij de inkomstenclusters – de aftrekpost voor de overige eigen middelen wordt anders verdeeld en de aftrekpost voor de WOZ-waarden wordt opgehoogd – en de herverdeling van de clusters binnen het sociaal domein. De herverdeling van de middelen binnen het zogenaamde ‘klassieke domein’, de oude algemene uitkering van voor de decentralisaties, levert beduidend minder vragen op.

Colleges en raden goed meegenomen

De deelnemers gaven aan dat de colleges en de gemeenteraden over het algemeen al goed geïnformeerd waren over de effecten van het gemeentefonds. In een aantal gemeenten was dat nog niet gebeurd, maar wel geagendeerd. In een enkele gemeente werden college en gemeenteraad niet apart bijgepraat. Het merendeel van de gemeenten heeft in het begrotingsbeeld nog geen rekening gehouden met de effecten van de herverdeling, maar deze wel opgenomen in de risicoparagraaf.

BMC: nadelige effecten verschuiven verder richting het westen

Namens BMC presenteerde Erwin Ormel de uitkomsten van een eigen analyse en de beelden die BMC heeft opgedaan bij meer diepgaande analyses in opdracht van individuele gemeenten. In de oorspronkelijke voorstellen gingen veel gemeenten in Groningen, Friesland en Drenthe erop achteruit. De belangrijkste reden daarvoor was dat sociale maatstaven minder zwaar meewogen in de verdeling dan voorheen. Dat zou bij gemeenten in het noorden van het land een zware wissel trekken op de begroting. Een groot deel van deze gemeenten heeft een slechte vermogenspositie en kan niet terugvallen op buffers vanuit de gebiedsontwikkeling. Uit de herziene voorstellen, die de rijksoverheid medio juni presenteerde, bleek al dat de effecten in het noorden van het land minder nadelig zouden uitpakken. In de actualisatie van de cijfers over 2019 zet deze ontwikkeling zich verder door. Dat is grafisch weergegeven in de onderstaande figuur.

Grafisch overzicht van de consequenties van de herverdeelvoorstellen

Grote gemeenten gaan er gemiddeld op vooruit

De grote gemeenten, met uitzondering van de G4 (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht), gingen er in de oorspronkelijke voorstellen al op vooruit. In de actualisatie neemt hun voordeel verder toe. Gemeenten met 100.000 tot 250.000 inwoners gaan er gemiddeld het meest op vooruit. Dit voordeel lijkt ten koste te gaan van de middelgrote gemeenten (tussen 20.000 en 50.000 inwoners). Die gemeenten leveren gemiddeld € 11 per inwoner in.

Herverdeeleffecten naar grootteklasse in euro’s per inwoner

De effecten zijn berekend op basis van de gemeente-indeling 2021.

Herverdeling gunstig voor gemeenten met zwakke sociale structuur

Maken we onderscheid naar de sociale structuur van gemeenten, dan zien we dat gemeenten met een zwakke sociale structuur er relatief sterk op vooruitgaan. Dat was niet het geval in de aanvankelijke voorstellen, maar de herziening in juli liet een omslag zien. Dit zet zich verder door in de meest recente actualisatie.

Herverdeeleffecten naar sociale structuur in euro’s per inwoner

Gemeenten zonder centrumfunctie leveren verder in

In de actualisatie leveren gemeenten met weinig of geen centrumfuncties, meer in dan in de eerdere berekeningen. Gemeenten met een sterke centrumfunctie, dat zijn doorgaans de grotere gemeenten, gaan er juist op vooruit.

Herverdeeleffecten naar centrumfunctie in euro’s per inwoner

Grote verschuivingen bij gemeenten met grote GGZ-problematiek

Bij de herziening van de herverdeelvoorstellen begin juli, is een aantal verdeelmaatstaven uit de voorlopige voorstellen komen te vervallen. Het gaat hier onder meer om maatstaven als ‘gebruik specialistische GGZ’, ‘uitkeringsontvangers minus bijstandsontvangers’ en ‘doelgroepen conform doelgroepenregister’. Uit de analyses blijkt dat gemeenten met een relatief grote GGZ-problematiek hier in de voorlopige voorstellen een voordeel van hadden. Dit voordeel is weer ingeleverd bij de herziene voorstellen in juli. Dit heeft met name betrekking op de verdeling van de middelen binnen de clusters Basis, Participatie en Jeugd binnen het sociaal domein. De verdeelmaatstaven zijn vervangen door meer armoedegerelateerde maatstaven.

Grote steden relatief meer uit cluster WMO

Gemeenten met een sterke regionale centrumfunctie krijgen relatief meer geld uit het cluster Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Dat komt omdat een substantieel deel van de Wmo-middelen wordt verdeeld via de maatstaf ‘centrumfunctie regionaal’. Dit gaat met name ten koste van de gemeenten die geen of weinig centrumfunctie hebben voor de omliggende regio.

BMC: diepgaande analyse op individueel niveau voor grip

Erwin Ormel gaf aan dat uit analyses voor opdrachtgevers bleek dat gemeenten zich niet makkelijk onderling laten vergelijken qua herverdeeleffecten. Zelfs gemeenten met vergelijkbare grootte, sociale structuur, centrumfunctie en mate van stedelijkheid, kennen compleet verschillende herverdeeleffecten. Daarom is een diepgaandere analyse op individueel niveau nodig om goed grip te krijgen op en begrip te krijgen van de verschillende effecten.

BZK: focus op de nieuwe verdeling, niet op de herverdeeleffecten

Het ministerie van BZK adviseerde om de focus te leggen op de uitkomsten van de nieuwe verdeling en niet zozeer op de herverdeeleffecten. Het kan voorkomen dat twee min of meer identieke gemeenten onderling kunnen verschillen qua herverdeeleffecten, maar volgens de nieuwe verdeling redelijk overeenkomen. Op macroniveau sluit de ontwikkeling van de clusters aan bij de kostenontwikkeling van gemeenten. Deze analyse geeft een aanleiding om te veronderstellen dat de verdeling scheef is.

Maatstaf GGZ-gebruik: bij nader inzien onvoldoende geschikt

Wat vooral van belang is, is de vraag of de verdeelmaatstaven een goede verklaring geven voor het kostenniveau binnen de gemeente op de verschillende onderdelen. Bij nadere beschouwing bleek onder meer dat de GGZ-maatstaf niet geschikt is om het kostenniveau van de gemeente te verklaren. Mede hierdoor is er een herziening op dit punt gekomen en zijn er herverdeeleffecten ontstaan.

Jeugd: klein gewicht van jongeren in de verdeling

Bij de verdeling van de middelen voor jeugd heeft de maatstaf huishoudens met een laag inkomen het grootste aandeel. De maatstaf ‘aantal jongeren’ heeft een relatief laag gewicht. In juli had het ministerie al aangegeven dat de maatstaf ‘aantal jongeren’ slechts 18% van het totale budget voor de jeugdhulp uitmaakt. 73% van het budget voor de jeugdhulp wordt verdeeld via de maatstaf ‘huishoudens met een laag inkomen’. Studies wijzen uit dat de omgeving van jongeren sterk van invloed is op het ontwikkelen van problematiek en op de mate waarin gezinnen in staat zijn dit op te lossen. Algemene maatstaven en voor armoede en mate van stedelijkheid zijn daarom belangrijker dan ‘jongerenmaatstaven’.

Aftrekpost ‘overige eigen middelen’ naar rato inwoneraantal

In de voorlopige voostellen werd de aftrekpost voor de overige eigen middelen verevend naar rato van de kosten in het sociaal domein. Bij een nadere evaluatie bleek dat niet goed uitlegbaar. Daarom is bij de herziene voorstellen van begin juli ervoor gekozen om de aftrekpost te verevenen naar rato van het aantal inwoners.

Actualisatie 2019: ander referentiepunt is complicerende factor

De herverdeeleffecten zoals die gepresenteerd waren in februari en juli, zijn nog afgezet tegen de algemene uitkering uit het gemeentefonds 2017. De herverdeeleffecten van eind augustus zijn afgezet tegen de algemene uitkering uit het gemeentefonds 2019. Dit maakt het ingewikkeld om het verloop van de herverdeeleffecten te analyseren. Daar komt bij dat in 2019 een groot deel van de voormalige integratie-uitkering sociaal domein is omgezet naar de algemene uitkering. Het gaat om een bedrag van circa € 5 miljard. Met ingang van 2019 is dit bedrag dus anders verdeeld ten opzichte van eerdere jaren. Dat kan een reden zijn waarom de herverdeeleffecten per 2019 opeens anders uitvallen.

Invoering: stap voor stap

De nieuwe verdeling wordt stap voor stap ingevoerd, zodat gemeenten voldoende tijd hebben om zich aan de nieuwe financiële situatie aan te passen. Het ministerie maximeert de herverdeeleffecten op € 60 per inwoner over een periode van vier jaar, oftewel € 15 per inwoner per jaar. Dit geldt zowel voor gemeenten met een negatief herverdeeleffect als voor gemeenten met een positief herverdeeleffect.

Algemeen beeld: grote behoefte aan bestuurlijke duiding

Het algemene beeld van de ochtend: er is grote behoefte aan een eenvoudige en bestuurlijke duiding van de effecten van de herverdeling van het gemeentefonds. Zelfs voor de gemeentefondsspecialisten in de gemeenten blijkt het een grote opgave om de uitkomsten van deze omvangrijke en vooral technische operatie goed uitlegbaar voor het voetlicht te brengen bij colleges en gemeenteraden.