Weerstandsvermogen en risicobeheersing bij gemeenten

Door voormalig collega Toine van Helden, auteur van het boek 'Succesvol doelen bereiken'

Verwonder u erover hoe gemeenten bepalen hoeveel weerstandsvermogen ze nodig en hoeveel ze beschikbaar hebben

De begroting van gemeenten bevat een paragraaf ‘Weerstandsvermogen en risicobeheersing’ die verplicht is op grond van rijksregelgeving. Die paragraaf moet onder meer ingaan op het vermogen dat beschikbaar is om risico’s op te vangen (waarvoor de lasten in de begroting geen dekking bieden), op die risico’s en op het beleid dat wordt gevoerd. Bij het beleid gaat het om de verhouding tussen de risico’s en het vermogen om die op te vangen en over de risicobeheersing.

Ik heb onlangs voor een gemeente een tiental van deze paragrafen naast elkaar gelegd van vergelijkbare gemeenten van rond de 60.000 inwoners (een groep van redelijk modale gemeenten dus). In totaal had ik dus elf paragrafen. Daarbij heb ik mij verwonderd over de wijze waarop wordt bepaald hoeveel vermogen nodig is om risico’s te kunnen opvangen en ook over de wijze waarop wordt bepaald hoeveel vermogen beschikbaar is om risico’s op te vangen. Laat mij u meenemen in mijn waarnemingen.

Bepalen van de benodigde weerstand

Van de elf gemeenten geeft een gemeente geen inzicht in de weerstand die nodig is om risico’s op te vangen. De andere tien bepalen de benodigde weerstand aan de hand van een inventarisatie van (soorten) risico’s, een kwantificering van die (soorten) risico’s in de vorm van een geldbedrag per (soort) risico en de optelling van die geldbedragen. Het lijkt erop dat alle tien bij het kwantificeren van risico’s een vermenigvuldiging maken van het maximale bedrag dat het ze kost als het risico zich in volle omvang als feit voordoet en de kans dat dit gebeurt. Ze zijn daar niet allemaal even transparant in.

Van de tien gemeenten zijn er vijf die het bedrag dat hieruit resulteert gelijkstellen aan het vermogen dat ze nodig hebben om risico’s op te kunnen vangen. Een gemeente vermenigvuldigt het bedrag eerst nog met een factor 0,9. Een gemeente gebruikt hiervoor de factor 0,5. Drie gemeenten hanteren een risicosimulatie op basis van hun inventarisatie (van risico, maximaal verlies per risico en kans dat zich dit verlies voordoet). Deze simulatie wordt uitgevoerd met software die enorme hoeveelheden scenario’s doorrekent die zich zouden kunnen voordoen en daaruit een statistisch gemiddelde destilleert. Het bedrag dat uit deze berekening resulteert geeft de omvang van de benodigde weerstand weer indien de gemeente een zekerheid van 100% wil hebben dat alle risico’s met dit bedrag kunnen worden opgevangen. Vervolgens wordt het bedrag ook berekend met zekerheidspercentages onder de 100. De (drie) gemeenten die deze methode gebruiken kiezen voor de uiteindelijke bepaling van de benodigde weerstand voor een zekerheidspercentage van 90. Qua uitkomst is deze werkwijze vergelijkbaar met de methode zonder risicosimulatie en met toepassing van een eindfactor die ligt in de range van ongeveer 0,5 tot 0,9.

Geen van de gemeenten brengt haar kansen in beeld binnen deze begrotingsparagraaf.

Kortom, de tien gemeenten die de weerstand vaststellen die ze nodig hebben doen dat op basis van een inventarisatie, analyse en kwantificering van hun risico’s. Kansen spelen daarbij geen rol. Binnen de tien kan een onderscheid worden gemaakt naar de mate van technische genuanceerdheid die ze daarbij hanteren.

Maar leiden die verschillen in technische nuances ook tot betere ramingen van wat ze nodig hebben aan ‘vet op de botten’? 

Inventariseren, analyseren en kwantificeren van risico’s is uit oogpunt van goed sturen altijd verstandig (mits voorzien van concrete maatregelen tot beheersing ervan). Maar leidt het koppelen van de gekwantificeerde risico’s aan het benodigde vermogen tot beter zicht op hoe dat vermogen moet zijn? Of zouden daarvoor dan toch niet ten minste ook de kansen moeten worden geïnventariseerd, geanalyseerd en gekwantificeerd? 

Of zou het niet een betere methode zijn om te beginnen met te bezien op welke onderwerpen de Nederlandse gemeenten de afgelopen tientallen jaren zodanige verliezen of schades hebben geleden dat zij daaraan een aanmerkelijk deel van hun vermogen hebben moeten besteden dan wel in technische zin failliet zijn gegaan? En om vervolgens op basis daarvan vooruit te kijken, rekening houdend met actuele en verwachte omstandigheden, en tevens met kansen?

Zou het ook heel eenvoudig kunnen, door te kijken naar het bedrag per inwoner waarop de berekeningen van andere gemeenten uitkomen en daarbij wellicht ook een aftrek te plegen omdat het redelijk is ook rekening te houden met kansen?

Het resulterende bedrag als benodigde weerstand

De bedragen die de tien gemeenten berekenen voor de benodigde weerstand variëren per inwoner van €87 tot €555. Kent de ene gemeente nu zoveel meer of zwaardere risico’s dan de andere? 

Ik heb gekeken naar het aandeel van de risico’s van de grondexploitatie in het totaal van de gekwantificeerde risico’s. Er zit inderdaad enig (positief) verband tussen dit aandeel en het bedrag per inwoner, maar niet echt eenduidig.

Ik heb bij de gemeenten met een een relatief hoog bedrag per inwoner aan benodigde weerstand ook gekeken in hoeverre sprake is van bijzondere risicovolle overige activiteiten als borgstellingen en PPS-constructies buiten de grondexploitatie. Daarbij is mij opgevallen dat niet zozeer de onderwerpen van de gesignaleerde risico’s verschillen van die bij de andere gemeenten, maar meer de risicobedragen die eraan worden gehecht.

Ik heb ook gekeken naar het al dan niet gebruiken van risicosimulatie als mogelijke verklaring van verschillen. Van de drie gemeenten die risicosimulatie gebruiken berekenen twee een benodigde weerstand die onder de €100 per inwoner ligt en een gemeente berekent een bedrag van €363 per inwoner (terwijl dit niet kan worden verklaard door hoge risico’s in de grondexploitatie).

Kortom, het lijkt er erg op dat de verschillen voor een deel worden verklaard door verschillen in de grondexploitatie en voor een groter deel door de mate van somberheid waarmee de risicoanalyse per onderwerp wordt uitgevoerd. Daarnaast speelt het aspect somberheid ook een rol bij de wijze waarop risicobedragen per onderwerp/taakgebied worden vertaald naar een risicobedrag voor de gemeente als geheel. Gemeenten die er rekening mee houden dat niet alle risico’s gelijktijdig zullen optreden komen uit op een benodigde weerstand die lager en soms aanmerkelijk lager is dan de pure optelling van alle risicobedragen per onderwerp.

Het gemiddelde bedrag van benodigde weerstand

Binnen de groep van vergelijkbare gemeenten kan een benodigde weerstand in de orde van grootte van €159 per inwoner (ergens tussen €112 en €186) worden gezien als een gemiddelde. Ik heb daarbij de drie hoogste en de drie laagste bedragen per inwoner geëlimineerd alvorens het gemiddelde te bepalen.

Dat bedrag (met die marge) kan dus volgens mij worden beschouwd een referentie-maat die een weergave is van gemiddelde invloed van grondexploitatie-risico’s en gemiddelde mate van somberheid.

Bepalen van de beschikbare weerstand

Welke elementen kwantificeren de gemeenten als onderdeel van de berekening van hun beschikbare weerstand?

Binnen de groep van elf gemeenten komen de volgende elementen voor. Het getal erachter geeft aan bij hoeveel van de elf dat het geval is:
●    Algemene reserve (11)
●    Onbenutte belastingcapaciteit (5)
●    Stelpost onvoorzien (5)
●    Vrij besteedbare bestemmingsreserves (1)
●    Stille reserves (1).

Dit betekent dat alle elf de Algemene reserve opnemen als onderdeel van de berekening van hun beschikbare weerstand. Overigens hanteren vier van de elf de Algemene reserve ook als enig onderdeel. De andere zeven hanteren een of meer aanvullende elementen.

Ik zie geen verband tussen het aantal elementen dat wordt gekwantificeerd en de verhouding tussen de de beschikbare weerstand en de benodigde weerstand. Het is dus niet zo dat naarmate deze ratio lager is, meer elementen worden toegevoegd aan de beschikbare weerstand.

Geen van de elf kwantificeert andere denkbare mogelijkheden, zoals lastenverlichting of een verhoging van de OZB-tarieven met 10%.

Wat kunnen we hiervan leren?

Ik kom op basis van mijn onderzoekje tot de volgende leerpunten:

• Gemeenten kunnen hun benodigde en beschikbare weerstand zo eenvoudig of zo ingewikkeld bepalen als ze willen. Ingewikkelde methoden lijken geen resultaten op te leveren die beter verdedigbaar zijn dan eenvoudige.
• Omdat risicoanalyse van belang is voor ‘goed sturen’ kan die analyse ook op eenvoudige wijze ten grondslag worden gelegd aan het bepalen van de benodigde weerstand. Het ligt voor de hand dan wel expliciet rekening te houden met onwaarschijnlijkheid dat alle risico’s tegelijkertijd optreden (door het hanteren van een eindfactor in de berekening tussen 0,5 en 0,9) en met het bestaan van kansen. De kansenanalyse kan het beste worden toegepast op gelijke wijze als de risicoanalyse en mede ten grondslag worden gelegd aan ‘goed sturen’.
• Voor het bepalen van de beschikbare weerstand kan worden gekozen voor de algemene reserve, eventueel aangevuld met het bedrag dat ontstaat indien de OZB-tarieven worden verhoogd met 10%. Hoe ook berekend, de beschikbare weerstand is en blijft een zware onderschatting van wat mogelijk is als ‘de nood aan de man’ komt.