Septembercirculaire: Een pleister op de wonde in 2027

Op Prinsjesdag presenteerde ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) de septembercirculaire 2023. Gemeenten verwachten vanaf 2026 grote tekorten door afname van de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Gemeenten die hoopten dat de septembercirculaire verlichting zou brengen, komen bedrogen uit. Alleen vanaf 2027 stelt het kabinet ruim € 700 miljoen beschikbaar. Dit blijkt uit een analyse van de septembercirculaire van BMC-adviseur Erwin Ormel.

Weinig verrassingen in de septembercirculaire

Gemeenten ontvangen ongeveer de helft van hun inkomsten via de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Bij het opstellen van de begroting en de meerjarenramingen voorzien de meeste gemeenten vanaf 2026 grote tekorten. Dit wordt vooral veroorzaakt doordat met ingang van dat jaar de algemene uitkering terugloopt. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft berekend dat gemeenten vanaf 2026 ongeveer € 3 miljard moeten inleveren. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners betekent dit al gauw ongeveer € 6 miljoen. Op Prinsjesdag heeft het demissionaire kabinet voor gemeenten weinig goed nieuws te melden. Alleen het financiële beeld in 2027 kent enige verlichting. Een hoger volumeaccres van ruim € 700 miljoen, waarvan overigens € 150 miljoen al was aangekondigd, betekent voor een gemeente van 40.000 inwoners een positief effect van ruim € 1,4 miljoen. Maar voor de meeste gemeenten is dat niet veel meer dan een pleister op de wonde. 

De inflatieverwachting stijgt voor 2024

Tot vorig jaar gold voor de groei van het gemeentefonds de trap-op-trap-af-systematiek. Wanneer de rijksuitgaven stegen, groeide het gemeentefonds evenredig mee. Omgekeerd gold hetzelfde: daalden de rijksuitgaven als gevolg van bezuinigingen, dan daalde ook het gemeentefonds. Nadeel hiervan was dat het beeld van de rijksuitgaven tussen mei en september vaak fluctueerde, en daarmee ook de uitkering uit het gemeentefonds. Daarom is vorig jaar besloten om, vooruitlopend op een nieuwe systematiek, de jaarlijkse groei van het gemeentefonds te splitsen in een ‘volumedeel’ en een ‘LPO-deel’ (loon- en prijsontwikkelingen). Het volumedeel staat voor de komende jaren vast, het LPO-deel groeit evenredig mee met de omvang van de inflatie. Valt de inflatie hoger uit, dan stijgt ook het LPO-deel. Valt de inflatie lager uit, dan daalt dit deel van de uitkering evenredig mee. De hiervoor gebruikte index is het gewogen gemiddelde van drie indices: de loonvoet sector overheid (60%), de index materiële overheidsconsumptie (20%) en de index overheidsinvesteringen (20%). Tot en met 2025 wijzigt de groei van het gemeentefonds slechts nog als gevolg van loon- en prijsontwikkelingen. Het biedt gemeenten voor de komende jaren zekerheid over hun inkomsten en beschikbare vrije ruimte, ook wanneer de uitgaven van het Rijk achterblijven bij de ramingen. 

Een nieuwe systematiek met ingang van 2027

Vanaf 2027 wordt het gemeentefonds geïndexeerd op basis van de ontwikkeling van het bruto binnenlands product (bbp). In de Miljoenennota is deze indexering verder uitgewerkt. De volumeontwikkeling wordt gebaseerd op een 8-jaars (historisch) gemiddelde van de ontwikkeling van het bruto binnenlands product. De verwachting is dat de accressystematiek hierdoor minder zal schommelen. Dit levert het volgende overzicht op. 

Hoger budget om een hogere inflatie op te vangen

De voorgaande cijfers resulteren in een hoger budget om de consequenties van de inflatie op te vangen. Dit wordt met name veroorzaakt door de doorwerking van de hogere inflatieverwachting voor 2024. De lagere inflatieverwachting in latere jaren leidt tot een afname. 

Het volumedeel binnen de algemene uitkering stijgt vanaf 2027

Het volumedeel is ongewijzigd gebleven ten opzichte van de stand van vorig jaar. Door de invoering van de nieuwe systematiek stijgt het volumeaccres vanaf 2027. In de Voorjaarsnota was hiervoor al een aanvullend budget gereserveerd van € 150 miljoen in 2027 en € 300 miljoen in 2028, maar dit was nog niet verwerkt in de meicirculaire. Het volumeaccres in 2027 stijgt met € 706 miljoen. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners betekent dit een positief effect van ongeveer € 1,4 miljoen. Dit is weergegeven in het onderstaande overzicht. 

Een bezuiniging op het re-integratiebudget

Bij de Voorjaarsnota heeft het kabinet besloten om vanaf 2028 het re-integratiebudget voor gemeenten structureel met € 20 miljoen te verlagen. Deze maatregel is onderdeel van de ombuigingen die op de rijksbegroting zijn doorgevoerd. Gemeenten kunnen hierdoor mogelijk minder bijstandsgerechtigden ondersteunen. 

Bijzondere bijstand en vroegsignalering

Het kabinet stelt in totaal incidenteel € 200 miljoen beschikbaar voor de jaren 2022 tot en met 2024, ter voorkoming van een stapeling van sociale en maatschappelijke problemen als gevolg van de hoge inflatie. Van dit bedrag is via de meicirculaire in 2023 in totaal € 50 miljoen via het gemeentefonds aan gemeenten beschikbaar gesteld. Dit is bedoeld voor de verwachte extra inzet op het gebied van vroegsignalering, en om gemeenten tegemoet te komen in het verwachte extra beroep op bijzondere bijstand. Ook voor 2024 wordt nu een bedrag van € 50 miljoen beschikbaar gesteld. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners gaat het om een bedrag van circa € 100.000. 

Niet gedeclareerde btw: een voordeel van € 359 miljoen

Gemeenten kunnen de btw die ze moeten betalen declareren bij het Rijk (het Btw-compensatiefonds). Dit fonds kent echter een plafond. Declareren de gezamenlijke gemeenten méér dan er in het Btw-compensatiefonds beschikbaar is, dan moet het gemeentefonds bijpassen. Blijft er geld over in het Btw-compensatiefonds, dan vloeit dit terug naar het gemeentefonds. Naar verwachting kan € 359 miljoen worden toegevoegd aan het gemeentefonds. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners betekent dit een incidenteel voordeel van ongeveer € 700.000 in 2023.

Financieringssystematiek

In de meicirculaire is voor 2027 en latere jaren € 1 miljard beschikbaar gesteld om de gemeenten te compenseren. Een deel van dit bedrag, € 76 miljoen, zou nog worden toegevoegd aan het Btw-compensatiefonds. Dit wordt nu uit het gemeentefonds gehaald. 

Recapitulatie

Resumerend geeft één en ander het volgende beeld voor de algemene uitkering.

Decentralisatie- en integratie-uitkeringen

Tot en met 2030 is via de decentralisatie- en integratie-uitkeringen jaarlijks € 9 miljoen beschikbaar voor de regionale energiestrategieën. Eerder al had het kabinet een dergelijk bedrag voor 2023 beschikbaar gesteld. De middelen zijn op basis van een aantal criteria verdeeld over de regio’s. 

Bij de Voorjaarsnota heeft het kabinet besloten om gemeenten te compenseren voor de bijzondere verhoging van het wettelijk minimumloon voor medewerkers in de Wet sociale werkvoorziening (Wsw). Dit betreft een meerjarige reeks die wordt toegevoegd aan het Wsw-onderdeel in deze integratie-uitkering. De bedragen in de reeks lopen af met de afbouw van de Wsw tot 2048. 

Met de Aanpak Jeugdwerkloosheid zetten gemeenten, scholen en hun partners zich in om kwetsbare jongeren te ondersteunen op het gebied van vervolgonderwijs of werk. Hiervoor waren tot en met 2022 extra financiële middelen beschikbaar. De jongeren op wie de Aanpak Jeugdwerkloosheid zich primair richt, hebben echter een structurele achterstand op de arbeidsmarkt. Het kabinet heeft derhalve besloten de tijdelijke maatregelen om te zetten in structurele wet- en regelgeving. Totdat het wetsvoorstel in werking treedt (naar verwachting in 2025), worden de middelen net als voorgaande jaren gelijkelijk verdeeld over de arbeidsmarktregio’s en verstrekt via een decentralisatie-uitkering. Per saldo gaat het om een bedrag van € 15 miljoen. 

Voor de decentralisatie- en integratie-uitkeringen geeft de septembercirculaire het volgende beeld:

Overige mededelingen

De middelen voor de energietoelage kunnen nog niet worden uitgekeerd

De eerder toegezegde resterende middelen voor de energietoelage 2023 (€ 900 miljoen) kunnen nog niet worden uitgekeerd, omdat de noodzakelijke wijziging van de Participatiewet nog niet is goedgekeurd door de Tweede en Eerste Kamer. 

Herverdeling gemeentefonds

Met ingang van 2023 is de herverdeling van het gemeentefonds van kracht. De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) en de VNG hebben aangegeven dat het nieuwe model weliswaar een verbetering is ten opzichte van het oude model, maar dat verder onderzoek nodig is. Onderzoek naar de stapelingsproblematiek in het sociaal domein, naar de overige eigen middelen en naar de maatstaf eenpersoonshuishoudens. De eerste twee onderzoeken zijn inmiddels opgestart en de uitkomsten worden in 2024 verwacht. Bij het onderzoek naar de stapeling van de problematiek in het sociaal domein zal expliciet aandacht zijn voor het feit dat deze stapeling ook in niet-stedelijke gebieden voorkomt. In het onderzoek naar de overige eigen middelen wordt onderzocht of een meer gedifferentieerde benadering van de overige eigen middelen meer recht doet aan de diverse aard van de eigen inkomsten. Het onderzoek naar de eenpersoonshuishoudens is inmiddels afgerond. 

Zorgen voor de toekomst

Tekorten vanaf 2026

De VNG heeft berekend dat door allerlei aanpassingen van de financieringssystematiek de gemeenten vanaf 2026 te maken gaan krijgen met een korting van ongeveer van € 3 miljard. Zo is ook in 2026 de opschalingskorting van € 675 miljoen weer van kracht, nadat deze een aantal jaren is uitgesteld. De VNG heeft gemeenten geadviseerd om voor 2024 en 2025 een structureel sluitende begroting te presenteren en vanaf 2026 de reële tekorten zichtbaar te maken. Het extra volumeaccres voor 2027 van € 700 miljoen is daarom niet meer dan een pleister op de wonde.

De vrije beleidsruimte van gemeenten bedraagt nog geen 20% van de totale uitgaven

Gemeenten hebben vooral te maken hebben met een groot aantal taken die hen door het Rijk zijn opgelegd. Dat beperkt de ruimte om keuzes te maken. Daar komt bij dat gemeenten zich niet alleen aan wet- en regelgeving hebben te houden, maar zich ook rekenschap dienen te geven van maatschappelijke normen. Zo is er in theorie wel beleidsvrijheid in het sociaal domein, maar maatschappelijk worden verschillen daar veel minder geaccepteerd dan in sommige andere domeinen. Er bestaat dan ook geen absoluut objectieve maat voor het vaststellen van de mate van beleidsvrijheid. Dat erkent ook de ROB. De ROB heeft in een adviesrapport een analyse gemaakt van het gemeentelijke takenpakket en inzichtelijk gemaakt welke factoren de mate van beleidsvrijheid bepalen. Wanneer we de lijn uit dat rapport doorvertalen naar de begrotingscijfers 2023, komen we uit op een vrije beleidsruimte van ongeveer € 13 miljard. Dat is nog geen 20% van de totale uitgaven. Een korting van € 3 miljard betekent het inleveren van ongeveer een kwart van de vrije beleidsruimte. Dat is een forse opgave voor de gemeentebesturen. 

Uitvoeringskracht van gemeenten staat onder druk

De uitdagingen voor gemeenten zijn fors. Inwoners, oud en jong, rekenen op daadkracht. Of het nou gaat om het klimaat, wonen, zorg of energie. Voor de uitvoering van de ambities staan raadsleden, college van B&W, de ambtelijke organisatie, partners, inwoners en de regiogemeenten samen aan de lat. Het draait daarbij om uitvoeringskracht. En uit talrijke voorbeelden is evident dat die hapert. Van de toeslagenaffaire tot problemen in de jeugdzorg, personeelstekorten en achterstallig onderhoud aan bruggen en kades. Uit evenzovele onderzoeken en rapporten (onder andere Staat van de Uitvoering (2023) en Hoe sterk zijn onze schouders (VNG, 2020)) blijkt dat uitvoeringskracht wordt beïnvloed door factoren die onderling sterk met elkaar verweven zijn. Het samenspel van deze factoren vergroot het risico op maatschappelijke, bestuurlijke en financiële schade.

Balans vinden tussen beleid, organisatie en middelen is de opgave vanaf 2026

Zowel de hoge inflatie als de krapte op de arbeidsmarkt leggen een grote druk op de komende meerjarenbegrotingen.  De terugloop in middelen met ingang van 2026 vraagt om een hernieuwde balans in de driehoek beleid, organisatie en middelen. Deze drie elementen beïnvloeden elkaar en zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Een verandering in één element leidt vaak tot een verandering in één of beide andere onderdelen. Op dit moment zijn er ontwikkelingen in alle drie de onderdelen: 

• Beleid: het Rijk vraagt steeds meer aan gemeenten, onder andere in bijdragen aan woningbouw, asielopvang, klimaatadaptatie en energietransitie.
• Organisatie: gemeenten hebben moeite met de invulling van vacatures. Dit zet de uitvoeringskracht van de organisatie onder druk.
• Middelen: vanaf 2026 lopen de rijksmiddelen voor gemeenten hard terug. 

Deze ontwikkelingen maakt het voor gemeenten extra complex: het beperkt de keuzemogelijkheden om de balans te hervinden. En het kan betekenen dat gemeenten op basis van organisatie en middelen keuzes in beleid moeten maken die ze vanuit hun visie en ambitie liever niet zouden maken. Of keuzes die wellicht niet aansluiten bij de doelstellingen van het Rijk. 

Naar een handelingsperspectief voor gemeenten

Staar je niet blind op de periode tot en met 2025

De periode vanaf het voorlaatste jaar van de nieuwe meerjarenbegroting – 2026 – wordt cruciaal. Hoewel een volgend college en een volgende gemeenteraad uitvoering moeten geven aan de begroting voor 2026, is het van belang om nu al voor te sorteren op de situatie daarna. Dat betekent dat plannen en maatregelen moeten worden opgesteld om invulling te geven aan de financiële situatie vanaf dat moment.

Maak reële inschattingen voor kostenstijging en inflatie

Het is cruciaal dat gemeenten reële inschattingen maken van de kostenstijgingen voor de komende jaren. Een gemeente die nu nog een optimistisch perspectief schetst voor 2026, doet er verstandig aan om de eigen gehanteerde uitgangpunten te toetsen aan de hiervoor geschetste ontwikkelingen. 

Geef actief invulling aan samenwerkingsarrangementen op regionaal niveau

Beleidsdossiers worden complexer en kunnen steeds minder op het niveau van de individuele gemeente worden opgelost. Dat leidt tot een complex geheel van maatschappelijke opgaven, financieringsarrangementen en ingewikkelde, soms tegenstrijdige belangen. Het is cruciaal dat gemeenten hier de komende jaren actief op inzetten. 

Geef prioriteit aan uitvoeringskracht en kwaliteit van de organisatie

Niet alleen de maatschappelijke opgaven, maar ook de krapte op de arbeidsmarkt vragen erom actief te investeren in de eigen organisatie. Dat betekent investeringen in aantrekkelijk werkgeverschap, innovatieve vormen van samenwerking en op maat gesneden training en opleiding, zowel op inhoud als op vaardigheden en persoonlijke effectiviteit. 

Bereid je tijdig voor op een slechtweerscenario

De provinciale toezichthouders lijken mee te gaan in het advies van de VNG om voor 2026 en volgende jaren een begroting te presenteren met reële tekorten. Dat geeft gemeenten de tijd om zich voor te bereiden op een slechtweerscenario, wanneer volgend jaar of mogelijk nog later mocht blijken dat de compensatie van het Rijk tegen gaat vallen. 

Meer informatie

Wilt u aan de slag met slechtweerscenario’s, investeren in de uitvoeringskracht of meer informatie over deze analyse? Neem dan contact op met onze adviseurs.