Inzet surplus algemene reserve: uitdaging of reële optie voor gemeenten?

Met het ravijnjaar 2026 in aantocht zoeken gemeenten naar manieren om hun begroting toch sluitend te krijgen. Het aanwenden van het surplus in de algemene reserve is sinds het Bestuurlijk Overleg Financiële verhoudingen (BOFv) van 21 november 2023 een mogelijkheid. In dit artikel gaat Raymond Bergevoet, senior adviseur financiën bij BMC, in op de eventuele haken en ogen.

Gemeenten ontvangen ruim de helft van hun inkomsten via een algemene uitkering uit het gemeentefonds. De meeste gemeenten voorzien vanaf 2026 grote tekorten. Dit komt vooral doordat de algemene uitkering met ingang van 2026 terugloopt. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft berekend dat gemeenten vanaf 2026 ongeveer € 3 miljard moeten inleveren. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners komt dit neer op ongeveer € 6 miljoen. Onderzoek van BDO laat zien dat een groot deel van de gemeenten – als er geen maatregelen worden genomen – in 2026 geen sluitende begroting heeft. Gemeenten zijn dan ook naarstig op zoek naar manieren om hun begroting toch sluitend te krijgen.

In het Bestuurlijk Overleg Financiële verhoudingen (BOFv) van Rijk, provincies en gemeenten is op 21 november 2023 de ‘Notitie incidenteel/structureel’ vastgesteld. Het meest in het oog springende aspect van deze notitie is de geboden mogelijkheid om het surplus in de algemene reserve aan te wenden voor structurele exploitatielasten. Concreet betekent dit dat de algemene reserve mag worden ingezet als structureel dekkingsmiddel. Aan de praktische invulling zitten voor gemeenten echter wel wat haken en ogen.

Kaders geven (te) veel ruimte? 

Het surplus van de algemene reserve is het deel van de algemene reserve dat niet nodig is voor het afdekken van risico’s. Dit wordt ook wel de weerstandscapaciteit genoemd. Gemeenten kunnen van dit vrij besteedbare deel (het surplus) jaarlijks 10 procent inzetten voor het dekken van structurele lasten. Wel moet de solvabiliteit ten minste 20 procent bedragen én op dat niveau blijven. Om met dit laatste te beginnen: het merendeel van de gemeenten zal hierdoor niet in de problemen komen. Zo hadden 314 gemeenten in 2022 een solvabiliteit boven deze norm.
 
Aan de bepaling van het surplus zitten meer haken en ogen. Anders gezegd: op dit vlak is er meer ruimte voor interpretatie. In het verleden streefden veel financiële experts bij gemeenten ernaar om de omvang van de algemene reserve binnen de perken te houden. Dit om te voorkomen dat de gemeenteraad in de verleiding zou komen om de algemene reserve als dekking te gebruiken of dat de samenleving vraagtekens zou plaatsen bij de omvang van de spaarpot. Nu is het echter veel interessanter geworden om de algemene reserve op een zo hoog mogelijk niveau te brengen. Gemeenten kunnen dan namelijk meer incidentele middelen vanuit de algemene reserve inzetten om het structurele tekort te dekken.

De weerstandscapaciteit lijkt nog meer ruimte voor interpretatie te bieden. Gemeenten zijn namelijk verplicht om een inschatting te maken van de benodigde weerstandscapaciteit. Hoe ze dit doen is echter niet in regels vastgelegd. In de praktijk geven gemeenten dan ook zeer uiteenlopend invulling aan deze inschatting. Voor gemeenten is het nu bijzonder aanlokkelijk om bij de inschatting van de risico’s een wat optimistischer variant te kiezen of hun ratio van het weerstandsvermogen te verlagen.  Hierdoor wordt het surplus van de algemene reserve per saldo immers groter.

Een derde aspect dat voor interpretatie vatbaar is, is de periode van structurele dekking in het surplus van de algemene reserve. Beperkt deze inzet zich tot alleen de eerste jaarschijf in de begroting? Of kan de volledige periode van de (meerjaren)begroting in de beschouwing meetellen? Gemeenten zullen een voorkeur hebben voor de tweede optie, omdat ze zo voor de gehele raadsperiode een structureel sluitende begroting kunnen realiseren. In eerste aanleg lijkt dit ook een prima oplossing. Het surplus in de algemene reserve wordt immers jaarlijks opnieuw bepaald in de begroting, waarna bij een eventueel tekort in de laatste jaarschijf voldoende tijd is om hierop te anticiperen.

Interpretatieruimte: provincies aan zet

Het voorgaande betekent dat de uiteindelijke afweging op het bordje van de provincies komt. In de notitie van het BOFv staat namelijk dat de financieel toezichthouder – dus de provincie – bepaalt of en hoe de maatregel kan worden ingezet. Hoewel de maatregel per 1 januari 2024 is ingegaan, is er tot op dit moment nog weinig over bekend. De ‘jurisprudentie’ moet zich namelijk nog ontwikkelen. Tegelijkertijd nadert het ravijnjaar 2026 met rasse schreden. Daar komt nog bij dat de voorjaarsnota 2024 van het rijk het ravijn een jaar naar voren trekt. Dit betekent dat de tijd voor gemeenten om tot een structureel sluitende meerjarenbegroting te komen nóg meer gaat dringen. Gemeenten zouden er dan ook enorm bij gebaat zijn als de provincies zo snel mogelijk een eensluidend afwegingskader bepalen. 
 

Wat kunnen gemeenten nu doen?

Zolang zo’n provinciaal afwegingskader er niet is, adviseren wij gemeenten het volgende: 
Blijf denken en werken op basis van de beleidskaders die de gemeenteraad heeft vastgesteld voor risicobeheersing en weerstandsvermogen. Het aanpassen hiervan is niet iets wat je als gemeente zomaar even doet. Dit vereist een grondige analyse, bestuurlijke bespreking én -besluitvorming.

Wil je als de gemeente de ‘ruimte’ in de algemene reserve inzetten voor de begroting 2025-2028, dan is het verstandig dit af te stemmen met de provinciaal toezichthouder, en dit standpunt vervolgens mee te nemen bij de bespreking van de begroting in het college van B en W en de gemeenteraad.
 

Meer informatie?

Wilt u verkennen of de inzet van het surplus van de algemene reserve voor uw gemeente een reële optie is? Neem dan voor meer informatie of een vrijblijvend gesprek contact op met Daniël Visser.