Een afgewogen en gedragen omgevingsprogramma helpt gemeenten bij het sturen op ruimte voor werk

Bouwen, bouwen, bouwen, dat wil de Nederlandse overheid. Maar mensen die wonen, moeten ook werken. Hoe borg je als gemeente dat er voldoende ruimte beschikbaar is voor bedrijven en werkgelegenheid, in een tijd dat er ook nog allerlei andere opgaven zijn die om een plekje vragen? Een omgevingsprogramma Ruimte voor Economie biedt uitkomst en draagt bij aan het leefbaar en aantrekkelijk houden van een gemeente.

De druk op de ruimte in Nederland is enorm en neemt de komende jaren alleen maar toe. Dit vraagt van gemeenten dat ze secuur omgaan met de beschikbare ruimte. Veel gemeenten beschikken over een omgevingsvisie. Daarin beschrijven ze doelen en ambities die met de fysieke leefomgeving te maken hebben en die een plek moeten krijgen binnen de eigen gemeentegrenzen.

Ruimte voor economie

Het realiseren van voldoende ruimte voor economie loopt meestal als een rode draad door die omgevingsvisie. Want als gemeenten groeien, neemt de vraag naar voorzieningen en passende werkgelegenheid toe. Gemeenten leveren een belangrijke bijdrage aan prettig en comfortabel wonen. Horeca en bioscopen bijvoorbeeld, maken een binnenstad levendig. 

Daarnaast hebben bedrijventerreinen vaak een positieve impact op de duurzaamheidsopgaven waar een gemeente voor staat. Denk aan zonnepanelen op bedrijfsdaken of de aanleg van laadpunten voor elektrische voertuigen. Ook ontstaan op deze terreinen vaak gezamenlijke initiatieven voor energieinkoop of -opwek en zetten bedrijven er stappen richting de circulaire economie. Ook dat vraagt om ruimte, bijvoorbeeld voor het inzamelen of verwerken van retourproducten of reststromen.

Te abstract

Veel omgevingsvisies zijn nu echter nog te abstract om de verbindingen tussen opgaven duidelijk te maken. Ook bieden ze onvoldoende handvatten aan de ambtelijke organisatie om praktisch aan de slag te gaan. Er komt niet in naar voren hoe precies voldoende ruimte valt te realiseren voor bedrijven en werkgelegenheid. Wat de gemeenteraad kan helpen bij het maken van keuzes in de omgevingsvisie, is om vanuit integrale keuzes lokale economische dilemma's concreet te maken. En om deze dilemma’s te verbinden met andere thema's. Bijvoorbeeld op het gebied van wonen of energie 

Om deze keuzes nader uit te werken is het mogelijk omgevingsprogramma’s vast te stellen. Daarin staat hoe deze keuzes uitpakken in de praktijk en wat nodig is om de doelen uit de omgevingsvisie te behalen. 

Omgevingswet biedt kansen

De komst van de Omgevingswet biedt kansen om het thema economie te integreren in ruimtelijke opgaven. Dit maakt de samenhang en frictie tussen opgaven duidelijk en brengt kansen en knelpunten in beeld. Een omgevingsprogramma is een van de instrumenten onder de Omgevingswet om hier vervolgens handen en voeten aan te geven. 

De Handreiking Ruimte voor Economie van het ministerie van EZK (oktober 2024) schetst nog een aantal kansen. Zo biedt de Omgevingswet ruimte om te experimenteren met nieuwe vormen van economische activiteiten. Denk aan pilotprojecten voor innovaties of circulaire economie. Ook kunnen gemeenten bedrijven stimuleren om te verduurzamen en kunnen ze ruimte reserveren op bedrijventerreinen voor de energietransitie. 

Verder is participatie een van de speerpunten uit de Omgevingswet. Ondernemers en bedrijven krijgen kansen om onderdeel te zijn van de oplossing van opgaven. Ze kunnen samen optrekken, bijvoorbeeld voor de realisatie van een regionaal bedrijventerrein of een innovatiehub. 

Voldoende ruimte voor bedrijven

Het omgevingsprogramma schept ruimte voor een bredere analyse van de opgave Ruimte voor Economie, in samenhang met andere maatschappelijke vraagstukken. Zo speelt in veel gemeenten dat werklocaties niet toekomstbestendig zijn, omdat ze lastig bereikbaar zijn, verouderde gebouwen hebben of niet goed inspelen op nieuwe economische ontwikkelingen. Ook veranderen sectoren, en maken zaken als duurzaamheid, aantrekkelijkheid en veiligheid het moeilijker om bedrijven en werknemers aan te trekken.

Ook komt het veel voor dat mengbare werkfuncties en voorzieningen (die dus ook goed te combineren zijn met woningen) op ‘goedkope’ locaties op bedrijventerreinen terechtkomen. 
Dit kan leiden tot ruimtegebrek voor bedrijven die juist afhankelijk zijn van deze schaarse bedrijventerreinlocaties.

Veel gemeenten benutten schaarse ruimte op bedrijventerreinen en andere werklocaties dus niet optimaal, terwijl deze ruimte hard nodig is op weg naar een toekomstbestendige economie. In een omgevingsprogramma Ruimte voor Economie maakt een gemeente keuzes die helpen om ruimte te behouden en te versterken. Hieronder lichten we een aantal van deze keuzes toe.

Werklocaties met een duidelijk profiel

Om ervoor te zorgen dat het juiste bedrijf op de juiste plek komt, is het goed om werklocaties te voorzien van een duidelijk profiel. Wat voor gebied is het? Een bedrijventerrein? Een gemengd gebied? Een voorzieningengebied of een woonwijk? Is het bedrijventerrein volledig gericht op ‘Business-to-Business’ of is er ook ruimte voor publieksgerichte functies, zoals perifere detailhandel?

Voor gemengde gebieden valt onderscheid te maken in bijvoorbeeld kantoorlocaties met kennisintensieve bedrijvigheid, innovatielocaties of voorzieningen. Denk bij een voorzieningengebied aan de binnenstad, sportlocaties, ziekenhuislocaties en wijkoverstijgende winkelcentra. In woonwijken is vaak ruimte voor wijkwinkelcentra, werk aan huis en andere wijkgerichte voorzieningen en functies. 

Het juiste bedrijf op de juiste plek

Keuzes maken is dus nodig om zo veel en zo goed mogelijk aan de ruimtevraag van bedrijven en voorzieningen te voldoen. Bedrijventerreinen zijn in veel gevallen bedoeld voor bedrijven met ‘overlastgevende activiteiten’. Denk aan een logistiek of circulair bedrijf, dat kan voor lawaai zorgen door verkeersbewegingen en laden en lossen. De ruimte voor deze bedrijven is schaars in verhouding tot plekken die de gemeente gebruikt voor woonwijken of andere voorzieningen. Omdat deze bedrijven zich vaak nergens anders kunnen vestigen, is het belangrijk dat deze schaarse ruimte voor hen beschikbaar blijft.

Bedrijven die goed mengbaar zijn met wonen, hebben over het algemeen meer ruimte en meer mogelijkheden om zich te vestigen. Een keuze die een gemeente kan maken, is om niet mee te werken aan nieuwe initiatieven waarbij mengbare functies onnodig landen op bedrijventerreinen waar ruimte als gezegd schaars is. Denk aan sportscholen, kappers en kleinschalige zorgfuncties. Gemeenten kunnen er ook voor kiezen om functies of voorzieningen die slecht(er) mengbaar zijn met wonen wél te laten landen op bedrijventerreinen. 

Gemeenten kunnen in een omgevingsprogramma Ruimte voor Economie een transformatiekader opnemen. Daarin staat dan welke functies waar kunnen landen, als een initiatief niet mogelijk is op basis van het omgevingsplan.

Maatwerk en duidelijkheid

Het is in de geest van de Omgevingswet om integraal te denken en om maatwerk te bieden. Het is belangrijk om een juiste afweging te maken: tussen het bieden van voldoende mogelijkheden om initiatieven te ontplooien en duidelijkheid voor de initiatiefnemer. Bij dat laatste hoort het creëren van voorspelbaarheid, oftewel: helder zijn over wat in de toekomst valt te verwachten.

De uitgangspunten van de gemeente moeten ook helder zijn. Een voorbeeld: het kan beleid zijn dat er geen ruimte voor economie verloren mag gaan bij nieuwe ontwikkelingen in gemengde gebieden, voorzieningengebieden of woonwijken. Gebeurt dit toch, dan kan het een uitgangspunt zijn dat een bepaald type werkgelegenheid terug moet komen op de locatie. 

Het is belangrijk om ruimte vrij te houden voor initiatieven die bijdragen aan andere opgaven. Zo is de ruimtebehoefte van verwerkers van afval en grondstoffen vaak aanzienlijk, terwijl ze relatief weinig werkgelegenheid bieden. Vanwege hun bijdrage aan duurzaamheid en circulaire economie moet er wel ruimte zijn voor deze bedrijven. Ruimte voor Economie is namelijk een brede opgave, die ook samenhangt met andere opgaven. Vandaar dat een integrale benadering belangrijk is, zowel bij het bepalen van de uitgangspunten als bij de uitvoering van het omgevingsprogramma Ruimte voor Economie.

Thematisch of gebiedsgericht

Een omgevingsprogramma kan thematisch of gebiedsgericht zijn. Een thematisch omgevingsprogramma Ruimte voor Economie gaat over alle werklocaties in de gemeente: van bedrijventerreinen tot werk-aan-huis. Dit draagt bij aan de integraliteit van de opgave Ruimte voor Economie. Een gemeente kan hierin ook uitwerkingen per type werkgebied uitlichten. Zo kan er bijvoorbeeld in staan welke soort bedrijvigheid past in woonwijken en welke soort op bedrijventerreinen. 

Een gebiedsgericht programma dient als allesomvattend programma voor een bepaald gebied, in dit geval bedrijventerreinen en werklocaties. Daarin komen naast de ruimtelijk economische opgaven ook andere opgaven en disciplines voor het gebied in terug, zoals duurzaamheidsopgaven, stedenbouw en de energietransitie. Dit draagt bij aan de integrale benadering van gebieden. 

Welk type omgevingsprogramma een gemeente kiest, hangt af van de eigen ambities en doelen.

Hoe ver wil je gaan als gemeente?

Een gemeente kan een omgevingsprogramma Ruimte voor Economie gebruiken bij de beoordeling van initiatieven. Dit wil zeggen dat het vanuit het oogpunt van ruimte voor economie een afwegings- of beoordelingskader kan bieden voor intiatieven die niet ontplooid kunnen worden op basis van het omgevingsplan of omdat ze vergunningsplichtig zijn. 

Zijn aanvragen voor bijvoorbeeld het uitbreiden van activiteiten of van bedrijfspanden in strijd met de uitgangspunten uit het omgevingsprogramma? Dan kan de gemeente ze op deze locatie weigeren en verwijzen naar mogelijkheden die het omgevingsprogramma wel biedt. Een gemeente kan ook een actievere rol aannemen, bijvoorbeeld door verhuisbewegingen te faciliteren of door het invoeren van een minimale milieucategorie op bedrijventerreinen.

Een omgevingsprogramma is ‘zelfbindend’. Het woord zegt het eigenlijk al: het bindt alleen de gemeente zelf. Om de uitgangspunten van het omgevingsprogramma ook aan initiatiefnemers op te kunnen leggen, is het belangrijk om deze uitgangspunten ook in de regels van het omgevingsplan te verankeren.

Participatie

Bij het vormgeven van een omgevingsprogramma Ruimte voor Economie hoort een uitvoerig participatietraject voor zowel interne als externe partijen.

Denk bij interne partijen aan de afdelingen binnen de gemeente. Die kunnen het programma als tegenstrijdig ervaren met hun eigen beleid. Of ze ontdekken dat er juist samenhang is. Zo kan de afdeling Wonen de mogelijkheden voor woningbouw zien slinken, maar kan het programma Circulariteit kansen zien om grote delen van bedrijventerreinen op te eisen. Daarom is het belangrijk om vooraf duidelijk te zijn over waar het omgevingsprogramma wel en niet over gaat. Dan is ook helder welke ruimte overblijft in en voor andere omgevingsprogramma’s. Verder liggen er kansen om gezamenlijk op te trekken in bijvoorbeeld het verduurzamen van bedrijventerreinen.

Bedrijven en ondernemers en andere externe stakeholders zijn relevant voor het ontwikkelen van een omgevingsprogramma Ruimte voor Economie. Vaak zijn ze lid van een bedrijven-, ondernemers- of winkeliersvereniging of erbij betrokken. Bij het ontwikkelen van werklocaties met een duidelijk profiel zijn deze partijen een belangrijke partner. 

Een gemeente kan de hiervoor genoemde stakeholders op verschillende manieren betrekken bij het opstellen en uitvoeren van een omgevingsprogramma Ruimte voor Economie. Een mogelijkheid is om bij de start samen te zoeken naar de speerpunten van het omgevingsprogramma. Sommige stakeholders vinden het prettig steeds mee te denken over keuzes die voortvloeien uit een startnotitie. Anderen laten de gemeente liever vrij in de uitwerking. Het is belangrijk om richting stakeholders aan verwachtingsmanagement te doen: hoe zien gemeente en stakeholders hun rol over en weer ten aanzien van het proces?

Ook de Provincie en regionale ontwikkelmaatschappij spelen een belangrijke rol. Het is zaak dat de uitgangspunten uit het omgevingsprogramma Ruimte voor Economie aansluiten op bestaand of toekomstig beleid van de provincie. Zoek samen naar kansen om bijvoorbeeld verouderde werklocaties nieuw leven in te blazen. 

Door met alle hierboven genoemde punten rekening te houden, kom je als gemeente tot een gedegen, afgewogen programma dat goed is afgestemd op andere beleidsterreinen. Een programma dat richting geeft aan toekomstige ontwikkelingen en dat duidelijk is over wat wel en niet kan op bepaalde locaties. Bovendien kan het omgevingsprogramma Ruimte voor Economie dan rekenen op de steun van alle belanghebbenden.

Wat kan BMC betekenen?

BMC heeft veel relevante kennis in huis op het thema ruimtelijke ontwikkeling. We kennen de instrumenten van de Omgevingswet, hoe deze op elkaar doorwerken en hoe deze publiceerbaar zijn in de juiste software standaard voor het Digitaal Stelsel Omgevingswet. 

We hebben ook veel expertise op het thema economie. Daardoor kunnen wij gemeenten als geen ander helpen bij het maken van de integrale en strategische keuzes die horen bij een goed omgevingsprogramma Ruimte voor Economie. We dragen bij aan duidelijkheid en denken graag mee over de organisatie die nodig is om het programma toe een succes te maken. Ook over het opzetten van het participatietraject denken we graag mee. 

Daarnaast beschikt BMC over uitvoeringskracht. Zo hebben we bijgedragen aan het omgevingsprogramma werklocaties van de gemeente Amersfoort. Dit is het eerste omgevingsprogamma van Nederland over het thema economie en werklocaties. Deze gemeente kan dankzij dit programma het aantal banen mee laten groeien met de toename van de lokale beroepsbevolking én daar ruimte voor beschikbaar stellen. Dat lukt vooral door bestaande bedrijventerreinen beter te benutten.

Meer weten? Neem voor meer informatie of een vrijblijvend gesprek contact op met Dennis Elverding, Jeanette Caenen of Karim Adarghal.