Juridische aspecten van gegevensuitwisseling in het sociaal domein

Op 19 maart 2020 is het conceptwetsvoorstel Wet aanpak meervoudige problematiek sociaal domein, ook wel Wams genoemd, in consultatie gegaan. Met dit wetsvoorstel wordt de huidige Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) aangepast.(1) Met de Wams beoogt het kabinet een aantal wijzigingen door te voeren binnen het sociaal domein die bijdragen aan een betere zorg voor inwoners met meervoudige problematiek.(2)

Gemeenten zijn sinds 2015 verantwoordelijk voor jeugdhulp (Jeugdwet), werk en inkomen (Participatiewet) en ondersteuning voor met beperkingen in de thuissituatie (Wmo 2015). In 2015 was een van de gedachten achter de decentralisatie om inwoners passende ondersteuning te bieden in het kader van zelfredzaamheid en participatie. Daarbij was (en is) het uitgangspunt dat de ondersteuningsbehoefte van de aanvragende inwoner centraal staat en niet het aanbod van de gemeente.

Achtergrond huidige situatie

Om een goed beeld te krijgen van de ondersteuningsbehoefte is van belang dat een gemeente beschikt over persoonsgegevens van de aanvrager. Afhankelijk van de behoefte van de aanvrager kunnen dit veel en vaak vertrouwelijke persoonsgegevens zijn. Dat vraagt om een helder wettelijk kader voor het verwerken daarvan. Dat was bij de inwerkintreding van de wetten naar het oordeel van de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) nog onvoldoende aanwezig. Het Kabinet heeft destijds besloten dat de (beoogde) wettelijke kaders voldoende ruimte zouden bieden voor de noodzakelijke gegevensdeling en borging van de privacy. Gemeenten kregen de ruimte om een eigen vorm te vinden om de gedecentraliseerde taken en verantwoordelijkheden in werkprocessen vorm te geven, de lerende praktijk. Het Kabinet zei toe de ontwikkelingen van nabij te volgen en daar waar nodig, waar nieuwe vormen om nieuwe richtlijnen vragen, bij te sturen.(3)

Na de inwerkingtreding van de WMO is duidelijk geworden dat de ambitie om te werken vanuit één gezin, één plan en één regisseur op gespannen voet staat met de wettelijke mogelijkheden daartoe in de sociaaldomeinwetten(4) Dit blijkt onder andere uit onderzoeken door de AP,(5) en ondanks het feit dat vanuit het ministerie van BZK, de VNG en projecten zoals UPP veel aandacht is besteed aan voorlichting, handreikingen en best practices.

Om die reden heeft het Kabinet nu het wetsvoorstel Wams in consultatie gebracht. Onderstaand volgt een toelichting op en aandachtspunten bij de belangrijkste wijzigen. Daarbij wordt niet gestreefd naar volledigheid, maar worden op hoofdlijnen de belangrijkste wijzigingen en aandachtspunten benoemd ten aanzien van het verwerken van persoonsgegevens.

Wat zijn de belangrijkste wijzigingen in de taken voor het college?

College verantwoordelijk voor Integrale en gecoördineerde aanpak

Allereerst wordt het college expliciet verantwoordelijk voor een integrale en gecoördineerde aanpak. Daartoe is in de Wams een wettelijke taak toegekend aan het college. Bij een hulp- of ondersteuningvraag door of voor een inwoner onderzoekt het college of gelet op de persoonlijke omstandigheden van de inwoner en zijn gezin er mogelijk ook behoefte is aan andere dienstverlening in het sociaal domein of aanpalende domeinen. Daarbij is de hulpvraag van de inwoner leidend. In de onderzoeksfase kan het college een casusoverleg organiseren met betrokken partijen, waaronder mogelijk ook de inwoner en eventueel zijn gezinsleden. Op basis van het casusoverleg stelt het college een werkplan op als de inwoner voor meer dan een dienst uit het sociaal domein in aanmerking komt. Ook als meerdere gezinsleden in aanmerking komen voor een dienst uit het sociaal domein stelt het College een werkplan op.

Het college is daarbij ook verantwoordelijk voor de coördinatie van eventuele ondersteuning, als de verschillende vormen zodanig met elkaar samenhangen dat een gecoördineerde aanpak bijdraagt aan het oplossen van de problemen. Deze verantwoordelijkheid voor de integrale en gecoördineerde aanpak geldt ook voor meldingen op grond van de Jeugdwet, Participatiewet en de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening.

Behalve een hulp- of ondersteuningsvraag door een inwoner zelf, geeft de Wams ook de mogelijkheid dat een organisatie die al feitelijk werkzaamheden uitvoert voor de inwoner een verzoek doet bij het college. Er moet dan sprake zijn van het vermoeden dat dienstverlening op het sociaal domein voor de inwoner of zijn gezinsleden behulpzaam kan zijn, gelet op de ernst van de (veronderstelde) problemen. Een dergelijk verzoek kan door een organisatie ook worden gedaan als het vermoeden bestaat dat al lopende dienstverlening en interventies beter op elkaar kunnen worden afgestemd. In beide gevallen voert het college een onderzoek uit zoals al eerder omschreven en betrekt het de inwoner.

College verantwoordelijk voor inrichting van een meldpunt

In de Wams is ook een opdracht geformuleerd aan het college om een meldpunt in te richten.(6) Het meldpunt kan als een telefonisch meldpunt worden ingericht. De bedoeling van het meldpunt is om in een zo vroeg mogelijk stadium signalen te kunnen ontvangen van inwoners of professionals over ‘kwetsbare’ mensen. Het gaat over vragen of signalen over gezondheid, het welzijn, de zelfredzaamheid of participatie van een inwoner. Het gaat dan om situaties waarin direct optreden niet is vereist.

De gemeente beoordeelt (triage) de vraag of het signaal en adviseert de betrokkene of zet waar nodig het signaal door naar de juiste professional (intern of extern). Als een melding door het Meldpunt zelf kan worden afgedaan met een doorverwijzing of een advies vindt er geen registratie op naam plaats. Als het signaal wordt doorgezet naar een interne of externe professional dan worden de gegevens opgenomen in een melddossier. In het melddossier mogen contactgegevens van de melder en de betrokken inwoner worden opgenomen. Ook mogen over de inwoner gezondheidsgegevens en gegevens van strafrechtelijke aard worden verwerkt in het kader van de triage. Daarbij mag de gemeente gebruik maken van reeds beschikbare gegevens bij de gemeente in het kader van de WMO, de Jeugdwet, de Participatiewet, de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening en de Leerplichtwet 1969. Ook gegevens onder verantwoordelijkheid van de Burgemeester of andere partijen in het sociaal domein of aanpalende domeinen mogen daarbij worden gebruikt al dan niet met doorbreking van een ambts- of beroepsgeheim van de verstrekkende partij.(7) Het college kan het melddossier ook overdragen aan een andere gemeente indien de inwoner en/of zijn gezin verhuizen. Bijvoorbeeld indien de zorg voortduurt of wanneer kinderen betrokken zijn. De gegevens in het melddossier worden minimaal zes maanden en maximaal een jaar na de ontvangst van de melding bewaard. Daarna moet op basis van de Archiefwet worden beoordeeld wanneer de gegevens worden vernietigd.

De melder wordt over een eventueel vervolg van de melding geïnformeerd, zolang er geen sprake is van een acute situatie. Ook de betrokkene over wie is gemeld wordt geïnformeerd, tenzij de hulpverlening daardoor wordt gehinderd. Het wetsvoorstel laat in het midden of ook wordt gecommuniceerd wie de melding heeft gedaan. In de MvT wordt aangegeven dat anoniem melden niet mogelijk is. Dit volgt niet direct uit de wettekst zelf, omdat daarin staat dat het college bevoegd is de persoonsgegevens van de melder te verwerken.(8) Wel kan om geheimhouding worden gevraagd door een melder, met uitzondering van professionals.

Wat zijn de belangrijkste wijzigingen voor het verwerken van persoonsgegevens?

Verwerken van gegevens van strafrechtelijke aard en gezondheidsgegevens
De Wams bepaalt dat het college voor het onderzoek persoonsgegevens mag verwerken, waaronder gegevens van strafrechtelijke aard en gezondheidsgegevens. Dit past bij het doel van het onderzoek om te kunnen komen tot maatwerk bij meervoudige problematiek en de uitbreiding met het domein openbare orde en veiligheid. De expliciete grondslag voor de verwerking van gegevens van strafrechtelijke aard en gezondheidsgegevens ligt dan voor de hand.

Hergebruik van gegevens
Nieuw is ook de bepaling dat het college voor het onderzoek ook persoonsgegevens mag verwerken afkomstig uit de Jeugdwet, de Participatiewet, de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, de Wet publieke gezondheid, de Wet sociale werkvoorziening, of de Leerplichtwet 1969. Voor het onderzoek mag het college deze persoonsgegevens hergebruiken voor zover het betreft de dienstverlening die wordt ontvangen of interventies die worden ingezet voor wat betreft die cliënt of zijn gezinsleden.(9)(10)

Hiermee wordt beoogd een van de belangrijkste knelpunten uit de huidige WMO op te lossen: het gebruik van toestemming als grondslag. In de huidige Wmo 2015 is een bepaling opgenomen die mogelijk maakt om met toestemming van de cliënt zijn persoonsgegevens en die van zijn gezinsleden opnieuw te gebruiken.(11) De AP is echter zeer kritisch over het gebruik van toestemming als grondslag binnen het sociaal domein. Bovendien beperkt deze grondslag zich tot een melding op grond van de WMO en het in dat kader hergebruiken van persoonsgegevens die verwerkt zijn op basis van de Jeugdwet, Participatiewet en Wet gemeentelijke schuldhulpverlening.

De Wams regelt dus niet alleen een grondslag voor het hergebruik van gegevens (niet zijnde toestemming), het breidt bovendien het aantal wetten uit waarvoor de mogelijkheid tot hergebruik geldt. Bovendien geldt de mogelijkheid van hergebruik niet alleen voor melding op grond van de Wams maar ook op grond van de drie andere sociaaldomeinwetten.(12)

Hergebruik van gegevens bij het bestuursorgaan Burgemeester
Naast gegevens waarover het college beschikt mag voor het onderzoek ook gebruik worden gemaakt van gegevens waarvoor de Burgemeester verantwoordelijk is. Dit betreft de Wet tijdelijk huisverbod en de Wet aanpak woonoverlast. Hierbij valt op dat het gaat om gegevens in het kader van de uitvoering van beide wetten. Dat impliceert zowel lopende dienstverlening of interventies als ook historische. Verder valt op dat het aan het college is om te beoordelen of de gegevens noodzakelijk zijn voor het onderzoek. In de praktijk kan dit betekenen dat de burgemeester alle gegevens beschikbaar stelt voor de beoordeling door het college.

Grondslag voor verstrekking door andere organisaties
Behalve gegevens bij de gemeente zelf (het college en Burgemeester) kan voor het onderzoek ook gebruik worden gemaakt van gegevens van andere organisaties. Het moet dan gaan om een organisaties die een dienst of interventie verrichten ten behoeve van de inwoner of (een van) zijn gezinsleden. Het is daarbij aan de verstrekkende partij om te beoordelen welke gegevens zij verstrekken en dus niet aan het college. Het kan daarbij ook gaan om gezondheidsgegevens en gegevens van strafrechtelijke aard. Voor zover het organisaties van Politie en Justitie betreft is bepaald dat die gegevens alleen kunnen worden verstrekt overeenkomstig de bestaande bepalingen in de Wet politiegegevens of de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. Dit in verband met de geheimhoudingsbepalingen die van toepassing zijn op die gegevens. Hier is dus geen wijziging beoogd van de bestaande verstrekkingsmogelijkheden door Politie of Justitie.

Doorbreking van een beroep- of ambtsgeheim
Voor organisaties met een verplichting tot geheimhouding op grond van een wettelijke voorschrift of ambt of beroep geldt dat deze geheimhouding moet worden doorbroken. Voorwaarde is dat dit gelet op de inhoud van het verzoek van het college noodzakelijk is. De beoordeling van de noodzaak is aan de organisatie met de geheimhoudingsplicht.

Welke waarborgen zijn er?

Naast het expliciet toekennen van taken en bevoegdheden aan het college en de uitbreiding van grondslagen voor het verwerken van gegevens kent het wetsvoorstel ook waarborgen. Meer in het algemeen wordt in de Wams aandacht besteed aan de positie van de aanvrager. In de onderzoeksfase is bijvoorbeeld bepaald dat dit wordt uitgevoerd in samenspraak met de inwoner en indien van toepassing zijn gezinsleden. Dat kan voorkomen dat de gegevensverwerking geheel buiten beeld blijft van de betrokkenen. Ook krijgen de betrokkene een afschrift van het door het college opgestelde werkplan. Daarmee wordt actief aan de informatieplicht voldaan en kan een betrokkene indien nodig zijn rechten uitoefenen. Indien nodig worden de individuele gezinsleden afzonderlijk over de uitkomsten van het onderzoek geïnformeerd.

Verder volgt uit de toelichting op het wetsvoorstel dat het niet de bedoeling is om een betrokkene zonder aanleiding het hemd van het lijf te vragen. Ook het voor iedere betrokkene op ieder terrein nagaan van of er al dan niet problemen spelen is niet toegestaan. Het standaard bij elke melding een breed onderzoek starten is ook niet toegestaan. Daarmee worden conclusies van onderzoeken door de AP herhaald.(13) In de wettekst komt dit terug in de artikelen over gegevensverwerking. Persoonsgegevens mogen worden verwerkt voor zover noodzakelijk is.(14)

Ook staat in de toelichting vermeld dat als betrokkene aangeeft niet aan een onderzoek te willen deelnemen of aangeeft dat er geen problemen spelen, er geen verder onderzoek plaatsvindt. Dit is echter niet in de wettekst zelf opgenomen. Verder is het college vanuit haar zorgplicht verplicht nadere invulling te geven aan de werkwijze van het onderzoek door middel van duidelijke werkinstructies. Ook deze verplichting is niet in de wettekst zelf opgenomen, maar in de memorie van toelichting (MvT).

Tot slot is een bewaartermijn opgenomen voor het bewaren van gegevens afkomstig uit het onderzoek. Zowel het onderzoeksdossier als het werkplan worden niet langer dan 2 jaar na afronding van werkplan bewaard.

Aandachtspunten bij het voorstel

In het wetsvoorstel wordt tegemoetgekomen aan een van de belangrijkste problemen in de huidige WMO. Relevante persoonsgegevens waarover de gemeente in het kader van de uitvoering van haar taken al beschikt mogen opnieuw worden gebruikt voor voorzieningen in het sociaal domein. Hier komt er duidelijkheid voor gemeenten en inwoners. Bovendien heeft de gemeente ook als taak om breed (integraal) te kijken en de uitvoering van voorzieningen te coördineren. Daarmee komt er meer duidelijkheid voor de gemeente, inwoners en ketenpartijen over de rol en verantwoordelijkheden van de gemeente. Op een aantal onderdelen van de Wams zijn aanvullingen op het wettelijk kader echter gewenst. Zowel voor de inwoner vanuit het perspectief van gegevensbescherming als ook voor gemeenten en ketenpartners.

Het Meldpunt

Het college is verplicht een meldpunt in te richten waar inwoners en professionals zich kunnen melden met vragen en/of zorgen over zichzelf of een ander. Daarbij is in de Wams ook aandacht besteed aan de verwerking van persoonsgegevens in het kader van het Meldpunt. Hierbij zijn nog een aantal aandachtspunten te benoemen. Een eerste is het moment waarop een inwoner wordt geïnformeerd over een melding die hem aangaat. In de situatie dat een betrokkene of een professional een melding doet is van belang dat de inwoner tijdig wordt geïnformeerd over de melding die hem aangaat. Uit de Wams blijkt niet wanneer dit moment is. Het ligt voor de hand de inwoner daarover direct te informeren zodat ook informatie van de inwoner zelf bij de triage kan worden betrokken, tenzij de hulpverlening hierdoor wordt belemmerd. Dit vraagt om een nadere duiding.

Een tweede aandachtspunt vormt het moment waarop persoonsgegevens mogen worden verwerkt bij het Meldpunt na een melding. In de MvT wordt aangegeven dat alleen gegevens worden verwerkt (van de melder en over wie is gemeld) als een melding opvolging krijgt. De vraag is wanneer dat is. De MvT noemt als voorbeeld waarin geen sprake is van opvolging als de melder wordt doorverwezen naar een andere gemeente. Daarmee lijkt te worden gesuggereerd dat het verwerken van persoonsgegevens voor een triage valt onder opvolging. Dit vraagt om een verduidelijking, aangezien in de wettekst de triage bedoeld is om te beoordelen of er opvolging moet plaatsvinden.

Tot slot is van belang dat met het Meldpunt opvolging wordt gegeven aan een van de adviezen van het Aanjaagteam Verwarde Personen. Het meldpunt heeft echter een bredere scope dan alleen kwetsbare of verwarde personen. Ook inwoners die vragen hebben over gemeentelijke voorzieningen kunnen contact opnemen. Voor deze vragen en meldingen zijn de bevoegdheden voor het raadplegen van gegevens mogelijk te ruim. Dit vraagt dus om een heldere afbakening van de mate waarin gebruik mag worden gemaakt van de mogelijkheden tot gegevensuitvraag in het kader van de triage. Daarbij kan helpen om in het wetsvoorstel de verplichting voor het college op te nemen om voorafgaand aan de verwerking werkwijzen en procedures hierover vast te stellen.

Doorbreking beroepsgeheim(15)

De Wams stelt de ondersteuningsbehoefte van de aanvrager centraal en maakt mogelijk dat gemeenten en ketenpartners daartoe persoonsgegevens kunnen delen. In de MvT is verwoord dat ketenpartijen de wettelijke verplichting hebben om persoonsgegevens te verstrekken aan het college voor zover dat noodzakelijk is voor een goede uitvoering van de taken van het college in de Wams.

Met deze bepaling wordt ook beoogd dat beroepsbeoefenaren met een beroepsgeheim op grond van de WGBO, de wet BIG of de Jeugdwet, aan het college persoonsgegevens mogen verstrekken zonder toestemming van de betrokkene. Met mogen wordt hier bedoeld gelegitimeerd,(16) want als de gegevens noodzakelijk zijn gelet op de vraag van het college, is doorbreking van het beroepsgeheim verplicht.

In de MvT wordt geen verdere onderbouwing gegeven voor de mogelijkheid het beroepsgeheim te doorbreken. Dat is opvallend, omdat in Nederland terughoudend wordt omgegaan met het opleggen van een plicht tot het doorbreken van het medisch beroepsgeheim. Dit heeft te maken met het belang dat wordt toegekend aan het beroepsgeheim. Dat belang is tweeledig. Het algemeen belang bestaat uit het waarborgen van de vrije toegang tot verlening van hulp en bijstand op het gebied van de gezondheidszorg. Het dient ook het individuele belang van de privacy van de patiënt. Een patiënt moet erop kunnen vertrouwen dat de informatie die hij aan de hulpverlener verschaft vertrouwelijk blijft.(17)

Het medisch beroepsgeheim, dat valt onder het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, is ook verankerd in diverse verdragen. Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer wordt bijvoorbeeld erkend en beschermd in artikel 8 Europees verdrag van de rechten van de mens (EVRM)(18) en artikel 8 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Op grond van het tweede lid van artikel 8 EVRM moet een inmenging op de persoonlijke levenssfeer bij wet voorzien zijn en noodzakelijk zijn in een democratische samenleving.(19) Of een inbreuk noodzakelijk is in een democratische samenleving is afhankelijk van de mate waarin de maatschappelijke behoefte dringend is, of de inbreuk proportioneel is in relatie tot de dringende maatschappelijke behoefte en of dat doel niet op andere wijze kan worden bereikt.(20)

Gelet op de huidige formulering van artikel 5.4.2 Wams lijkt deze bepaling niet volledig te voldoen aan de vereisten. Een onderbouwing van de noodzaak is in de MvT niet aanwezig en kan dus niet getoetst worden. Maar het kan blijken een lastige opgave te zijn om de dringende maatschappelijke behoefte te onderbouwen en aan te tonen dat niet op een andere wijze aan deze dringende maatschappelijke behoefte tegemoet kan worden gekomen. Wams gaat in de fases van de melding, het onderzoek, het casusoverleg, het werkplan en de uitvoering daarvan uit van een actieve betrokkenheid van de inwoner. Daarbij is niet goed te verklaren waarom die betrokkenheid niet geldt voor het opvragen van persoonsgegevens die onder een beroeps- of ambtsgeheim vallen.

Als de situatie zich voordoet waarbij een inwoner daar niet toe bereid is, dan kan dat gevolgen hebben voor de aanvraag van zijn voorziening. Dat is een keus die een inwoner toekomt en gerespecteerd moet worden. Voor situaties waarin een inwoner onvoldoende in staat is zijn eigen belangen (of die van zijn gezinsleden) voldoende te wegen is met ingang van 1 januari 2020 de Wet verplichte geestelijke gezondheid (WvGGZ) in werking getreden die mogelijkheden geeft in dit kader, ook ten aanzien van medische gegevens.

Of er dan nog situaties zijn waarin de inwoner geen toestemming geeft, die niet vallen onder de WvGGZ en de inwoner bovendien niet goed in staat is de gevolgen van zijn keuze in voldoende mate af te wegen tegen zijn belangen (of die van zijn gezinsleden) moet door de wetgever worden beoordeeld. Afhankelijk van die beoordeling kan overwogen worden of een onderbouwing van het verplicht doorbreken van het beroepsgeheim in die situatie te rechtvaardigen is. Daarmee kan dan meer recht worden gedaan aan de proportionaliteit van de regel en het uitgangspunt van de Wams dat de ondersteuningsbehoefte van de inwoner centraal staat. Niet de beoordeling van de gemeente.

Verwerkingsverantwoordelijke

In de huidige praktijk zijn er veel verschillende vormen waarin de uitvoering van taken in het sociaal domein door gemeenten zijn vormgegeven. Voorbeelden daarvan zijn het geheel zelf uitvoeren, het uitbesteden aan een andere gemeente, of het geheel of gedeeltelijk uit laten voeren door wijkteams, regionale samenwerkingsverbanden en welzijnsstichtingen. Daarbij speelt ook de vraag wie verwerkingsverantwoordelijke is. Dat is van belang omdat bijvoorbeeld de grondslag voor de verwerking en de uitzonderingen op verwerkingsverboden voor bijzondere persoonsgegevens onlosmakelijk verbonden zijn met de verwerkingsverantwoordelijke. Maar ook voor het melden van datalekken, het treffen van beveiligingsmaatregelen en verantwoording over de omgang met persoonsgegevens zijn er verplichtingen die de verwerkingsverantwoordelijke toekomen.

De verschillende vormen waarin taken binnen het sociaal domein worden uitbesteed hebben ook verschillende inzichten gebracht ten aanzien van de rol van de verwerkingsverantwoordelijke en de verwerker. Er zijn gemeenten die zichzelf als verwerkingsverantwoordelijke beschouwen bij de uitbesteding en de opdrachtnemer als verwerker zien. Er zijn ook gemeenten waarbij de gemeente en de opdrachtnemer de laatste als verwerkingsverantwoordelijke zien en in die zin geen rol meer zien voor de gemeente.

De MvT probeert hier duidelijkheid in te geven door duidelijk te maken dat bij uitbesteding van taken de gemeente verwerkingsverantwoordelijke blijft. Mandaat lijkt dus mogelijk maar er lijkt geen sprake te (kunnen) zijn van delegatie.(21) Daarmee kan worden betoogd dat de gemeente verwerkingsverantwoordelijke is en blijft. De praktijk is echter weerbarstig net zoals het leerstuk over verwerkingsverantwoordelijke en verwerker.

Voor het zijn van verwerkingsverantwoordelijke is bepalend wie doel en middelen van de verwerking vaststelt.(22) In een opinie (WP29-opinie) van de Europese toezichthouders is een nadere duiding gegeven aan wat moet worden verstaan onder het vaststellen van doel en middelen.(23) Kort samengevat stelt de WP29-opinie dat het bepalen van het doel is voorbehouden aan een verantwoordelijke. Ten aanzien van de middelen stelt de WP29-opinie dat voor een deel deze kunnen worden bepaald door de verwerker, bijvoorbeeld ten aanzien van technische en organisatorische vraagstukken.

In de WP29-opinie wordt voor wat betreft het doel als voorbeeld genoemd de situatie waarin bij wet aan een instantie een publieke taak wordt toegekend welke niet kan worden vervuld zonder het verwerken van persoonsgegevens. In die situatie wordt die instantie als verwerkingsverantwoordelijke beschouwd.(24) Dat zou in de context van de Wams betekenen dat de gemeente verwerkingsverantwoordelijke is.

In sommige situaties echter is de invloed die de opdrachtnemer heeft op de middelen groot.(25) Bijvoorbeeld ten aanzien van de (technische) inrichting van de verwerking, het beleid, uitvoering, en het voeren van bezwaar- en beroepsprocedures. De WP29-opinie verwoordt ook dat de feitelijke omstandigheden relevant zijn voor het bepalen van de verwerkingsverantwoordelijke.

Op basis van de WP29-opinie lijkt de optie dat een opdrachtnemer zelfstandig verwerkingsverantwoordelijke is niet waarschijnlijk. Ook omdat de opdrachtnemer dan geen grondslag heeft of een uitzondering op het verbod om bijzondere persoonsgegevens te verwerken. Voor de opdrachtnemer blijft dan over het zijn van verwerker of een gezamenlijke verwerkingsverantwoordelijkheid met de gemeente.

De beoogde duidelijkheid ten aanzien van de verwerkingsverantwoordelijkheid is gewenst maar met de huidige tekst van de Wams niet nog gerealiseerd. Mogelijk dat de toezichthouder duidelijkheid kan geven ten aanzien van de vraag of een bij wet toegekende taak door een andere, zelfstandig verwerkingsverantwoordelijke kan worden uitgevoerd. De meest eenvoudige oplossing is echter om in de wettekst zelf te bepalen dat de gemeente verwerkingsverantwoordelijk is.(26) Dat geeft voor alle partijen, inwoner, gemeente en opdrachtnemer duidelijkheid over de verantwoordelijkheden en laat voor gemeenten nog steeds de mogelijk om taken uit te besteden, zij het met behoud van hun verwerkingsverantwoordelijkheid.(27)

Waarborgen

De Wams geeft gemeenten ruime bevoegdheden voor het verwerken van persoonsgegevens. Persoonsgegevens verwerkt onder een groot aantal wetten mogen worden gebruikt voor een ander doel waarvoor ze oorspronkelijk zijn verzameld, een groot aantal partijen is verplicht om gegevens aan de gemeente te verstrekken,(28) het medisch beroepsgeheim moet worden doorbroken en de gemeente mag onderzoek doen zonder dat daar een verzoek van de inwoner aan te grondslag ligt.

Behalve het onderbouwen van de noodzaak van deze ingrijpende bevoegdheden moet ook worden voorzien in voldoende waarborgen. In de wettekst van de Wams wordt bij het verwerken van persoonsgegevens uitgegaan van noodzaak.(29) Dit is een beperking voor het verwerken van persoonsgegevens maar niet voldoende als waarborg.

In de MvT wordt wel een verdere duiding gegeven om de ruime bevoegdheden van de gemeente in te kaderen. Zo stelt de MvT dat het niet de bedoeling is om voor iedere betrokkene op ieder terrein na gaan of er al dan niet problemen spelen en zo ja, welke. Ook is het volgens de MvT niet de bedoeling om standaard bij elke melding een breed onderzoek starten of om zonder aanleiding de cliënt het hemd van het lijf te vragen. Een andere beperking is dat als betrokkene aangeeft dat er geen problemen spelen of niet wil dat deze in het onderzoek worden betrokken, daar geen verder onderzoek naar mag worden gedaan. Tot slot geeft de MvT aan dat het college vanuit haar zorgplicht nadere invulling dient te geven aan de werkwijze van het onderzoek door middel van duidelijke werkinstructies.

Een aantal van deze kaders zijn te herleiden naar de onderzoeken die de AP heeft uitgevoerd en zijn in die zin niet nieuw.(30) Wel winnen ze aan belang omdat de mogelijkheden voor gemeenten om gegevens te verwerken zijn uitgebreid. Ze richten zich echter met name op de professional, terwijl het college de verantwoordelijkheid draagt voor de gegevensverwerking. Voor een juiste balans tussen bevoegdheden en waarborgen is noodzakelijk om in de wet de verplichting voor het college op te nemen om procedures en werkinstructies vast te stellen. Deze kunnen een nadere invulling geven van de kaders om balans te brengen tussen de bevoegdheden en waarborgen. Onderwerpen die in de werkinstructie kunnen worden opgenomen naast de in de MvT genoemde onderwerpen zijn ondere andere de werkwijze binnen het Meldpunt ten aanzien van persoonsgegevens, de wijze waarop persoonsgegevens worden gedeeld met andere partijen en een jaarlijkse verantwoording over de gegevensverwerking in het sociaal domein.

In de huidige opzet zijn de opgenomen waarborgen onvoldoende om de uitgebreide bevoegdheden te kunnen dragen. Met het opnemen van een verplichting aan het college om invulling te geven aan de zorgplicht voor de gegevensverwerking kan daaraan tenminste voor een deel tegemoet worden gekomen.

Conclusie

Met de Wams wordt beoogd gemeenten in staat te stellen invulling te geven aan de integrale ondersteuning van hun inwoners die te maken hebben met meervoudige en domeinoverstijgende problematiek. De Wams creëert daarvoor een taak voor de gemeente zodat een juridische grondslag voor deze domeinoverstijgende gegevensverwerking ontstaat. Verwacht mag worden dat de Wams daarin slaagt. Er is een voldoende duidelijke taak toegekend aan de gemeente en er zijn grondslagen opgenomen voor het hergebruik van bij de gemeente beschikbare gegevens. Ook zijn derde partijen verplicht gegevens te verstrekken als het college dit noodzakelijk acht. Daarmee kan de gemeente in situaties waarvoor dat echt noodzakelijk is maximaal gebruik maken van beschikbare gegevens ter ondersteuning van inwoners die daaraan behoefte hebben.

Maar onderdeel van het ondersteunen van inwoners is ook de zorgvuldige omgang met hun gegevens, uitgaande van de ondersteuningsbehoefte van de inwoner. In het geven van die waarborgen slaagt Wams (nog) niet. De doorbreking van het ambts- en beroepsgeheim is onvoldoende beargumenteerd en is in de huidige vorm niet in overeenstemming met internationaal recht. De mogelijkheden voor het college om gegevens te verwerken zijn nog niet in evenwicht met de verruiming van de waarborgen. De waarborgen zijn als voorbeelden genoemd in de MvT, maar deze krijgen onvoldoende vertaling in de concepttekst van de Wams. Het college wordt daardoor nog onvoldoende op haar verantwoordelijkheid aangesproken. Bijvoorbeeld ten aanzien van het vaststellen van werkinstructies en procedures voor de nadere invulling van het verwerken van persoonsgegevens. In de huidige praktijk zijn deze niet altijd beschikbaar. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat over de vraag wie verwerkingsverantwoordelijke is nog veel discussie mogelijk is. Voorlopig maakt de Wams de belofte waar om een integrale aanpak te realiseren en het leveren van maatwerk voor inwoners bij wie meervoudige problematiek speelt. De belofte om zowel voor de inwoner als de uitvoeringspraktijk meer duidelijkheid en waarborgen te bieden met betrekking tot de toegestane verwerking van persoonsgegevens moet nog worden ingelost.(31)

Voetnoten

1. Ook de Jeugdwet, Participatiewet, Wet gemeentelijke schuldhulpverlening en de Zorgverzekeringswet worden gewijzigd
2. https://www.internetconsultatie.nl/meervoudigeproblematiek
3. Kamerstukken 2013/2014 32 761 nr. 62
4. Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, WMO 2015, Jeugdwet en Participatiewet
5. https://autoriteitpersoonsgegevens.nl/nl/nieuws/ap-gemeenten-onzorgvuldig-bij-uitwerking-privacyregels-sociaal-domein#subtopic-4419,
   https://autoriteitpersoonsgegevens.nl/sites/default/files/atoms/files/01_onderzoek_gegevensverwerking_gemeente_nijmegen.pdf
6. Hoe een gemeente het meldpunt inricht en met welke ketenpartners staat de gemeente vrij. Veel gemeenten hebben al een meldpunt.
7. Publieke gezondheidszorg, geneeskundige zorg, langdurige zorg, onderwijs, welzijn, wonen anders dan beschermd wonen op grond van deze wet, werk of ander inkomen, met uitzondering van inkomen op grond van de Participatiewet, openbare orde en veiligheid;
8. Artikel 5.5.1 onder a Wams
9. Voor zover noodzakelijk
10. WMO 2015, artikel 7.4.0, eerste lid, onderdelen a en b van de Jeugdwet, de Participatiewet, de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, de Wet publieke gezondheid, de Wet sociale werkvoorziening, of de 10 Leerplichtwet 1969 verder te verwerken voor zover dat noodzakelijk is voor het uitvoeren van artikel 2.3a.1, eerste lid, onderdeel b, of artikel 2.3a.5, tweede lid, onderdeel b.
11. Artikel 5.1.1 lid 4 Wmo 2015
12. Jeugdwet, Participatiewet, Wet gemeentelijke schuldhulpverlening
13. https://autoriteitpersoonsgegevens.nl/nl/nieuws/gemeenten-verzamelen-te-veel-persoonsgegevens-bij-uitvoering-wmo-en-jeugdwet#subtopic-4419
14. Artikel 5.4.1 t/m artikel 5.4.4 Wams
15. https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/06/15/basisprincipes-medisch-beroepsgeheim
16. In paragraaf 3.3.4 van de MvT, wordt gesproken over, mogen verstrekken. Dit kan verwarring oproepen omdat mogen geen verplichten suggereert. Duidelijker zou zijn moeten.
17. Zie ook Handreiking beroepsgeheim 6 stappen voor zorgvuldig handelen https://www.ggznederland.nl/uploads/publication/Handreiking%20Beroepsgeheim.pdf
18. Uit diverse jurisprudentie op basis van artikel 8 EVRM blijkt dat de medische geheimhoudingsplicht ook valt onder artikel 8 EVRM artikel
19. In het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen
20. Zie ook Basisprincipes medisch beroepsgeheim 15-06-2016 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/06/15/basisprincipes-medisch-beroepsgeheim
21. MvT pagina 23 eerste alinea
22. Artikel 4 sub 6 AVG
23. Opinion 1/2010 on the concepts of "controller" and "processor" 16-02-2010; https://autoriteitpersoonsgegevens.nl/nl/nieuws/opinie-europese-privacytoezichthouders-belicht-twee-kernbegrippen-bij-verwerking-van
24. Opinion 1/2010 on the concepts of "controller" and "processor" 16-02-2010 pagina 10: “However, more frequent is the case where the law, rather than directly appointing the controller or setting out the criteria for his appointment, establishes a task or imposes a duty on someone to collect and process certain data. For example, this would be the case of an entity which is entrusted with certain public tasks (e.g., social security) which cannot be fulfilled without collecting at least some personal data, and sets up a register with a view to fulfil them. In that case, it follows from the law who is the controller. More generally, the law may impose an obligation on either public or private entities to retain or provide certain data. These entities would then normally be considered as the controller for any processing of personal data in that context.”
25. Bijvoorbeeld een Stichting die hiervoor is opgericht
26. De AVG maakt dat mogelijk in artikel 4 sub 7 AVG
27. Ook in het geval de feitelijke situatie zou maken dat de partij aan wie de gemeente een taak heeft uitbesteed verwerkingsverantwoordelijke wordt, is er duidelijkheid. Namelijk dat dit onrechtmatig is omdat de wetgever anders heeft bepaald.
28. Een persoon of instantie werkzaam in het domein publieke gezondheidszorg, geneeskundige zorg, langdurige zorg, onderwijs, welzijn, wonen anders dan beschermd wonen op grond van deze wet, werk of ander inkomen, met uitzondering van inkomen op grond van de Participatiewet, openbare orde en veiligheid; artikel 1.1.1 lid 3 Wams
29. Bijvoorbeeld artikel 5.4.1, 5.4.2 en 5.4.3 Wams
30. https://autoriteitpersoonsgegevens.nl/nl/nieuws/gemeenten-verzamelen-te-veel-persoonsgegevens-bij-uitvoering-wmo-en-jeugdwet
31. MvT pagina 1