Jaarrekening 2023: meeste gemeenten schrijven zwarte cijfers

Het CBS heeft in juli 2024 de voorlopige cijfers gepubliceerd van de jaarrekeningen van de Nederlandse gemeenten. Daaruit blijkt dat de meeste gemeenten in 2023 zwarte cijfers hebben laten zien: het eigen vermogen op 31 december 2023 was hoger dan aan het begin van dat jaar. Tegelijkertijd houden de zorgen voor de lange termijn aan.

De voorlopige cijfers van het CBS geven een beeld van ongeveer 97 procent van de Nederlandse gemeenten en daarmee een betrouwbaar beeld over 2023. De cijfers laten zien dat gemeenten zo’n € 1,5 miljard in de plus staan. Ruim de helft van dit batig saldo wordt veroorzaakt doordat gemeenten geld hebben overgehouden van de Rijksbijdrage voor de opvang van Oekraïners. Dit is een eenmalig voordeel. In dit artikel gaan we dieper in op de ontwikkeling van de financiële positie van de gemeenten.

Zorgen onder de oppervlakte 

Hoewel het eigen vermogen van de Nederlandse gemeenten nog nooit zo hoog is geweest, zijn er ook ontwikkelingen die zorgen baren. Een overzicht.

Hogere investeringen, lagere solvabiliteit

Een positieve ontwikkeling is dat gemeenten meer investeren in gebouwen, wegen en de openbare ruimte. Gevolg is echter dat het solvabiliteitspercentage – de verhouding tussen het eigen vermogen en het vreemd vermogen – licht daalt, ondanks het batig saldo dat in 2023 is gerealiseerd.

Investeringen in gebiedsontwikkelingen blijven achter 

De winsten uit de grondexploitatie blijven voor het tweede opeenvolgende jaar achter. Dit betekent dat gemeenten weinig financiële middelen hebben om in te zetten voor nieuwe gebiedsontwikkelingen. Met de huidige woningschaarste is dit een zorgelijke ontwikkeling.

Verhoudingsgewijs hebben gemeenten namelijk nog nooit zo weinig geïnvesteerd in de aankoop van gronden voor het bouwen van woningen en bedrijven. De waarde van deze gronden op de balans is voor het eerst lager dan 5 procent van de jaarlijkse inkomsten van gemeenten. In 2013 bedroeg de waarde nog 25 procent van de jaarlijkse inkomsten. Gemeenten lopen daarmee weliswaar minder risico dan tien jaar geleden, maar het geeft ook aan dat er minder wordt geïnvesteerd.

Bovenmatige kostenontwikkeling in het sociaal domein 

De bovenmatige kostenstijging in het sociaal domein heeft zich in 2023 doorgezet. Dit speelt met name bij de jeugdzorg en de loketvoorzieningen en in iets mindere mate bij de Wmo.

Sterke kostenstijging bij de eigen organisatie

De schaarste op de arbeidsmarkt zien we terug in de kosten voor de eigen organisatie. Gemeenten hebben vooral meer uitgegeven aan hun eigen overhead. Denk aan kosten voor gebouwen, ict en ondersteuning van het primaire proces.

Aanloop begroting 2025

Gemeenten konden deze ontwikkelingen opvangen door de relatief ruime algemene uitkering. We zien de ontwikkelingen echter wel terug in de kadernota’s, die de opmaat vormen voor de begroting 2025. In 2026 valt de uitkering van het rijk bovendien lager uit dan in 2025. Zo voorzagen de gezamenlijke gemeenten in het najaar van 2023 voor 2026 een tekort van ongeveer € 1 miljard. Dit tekort is dit voorjaar nagenoeg gelijk gebleven, ook al verwachten gemeenten in 2026 € 700 miljoen te moeten bezuinigingen. Daar komt bij dat ook de oploop van de opschalingskorting (€ 675 miljoen) is vervallen.

Hieronder lichten we de hierboven aangestipte ontwikkelingen nader toe.

Zwarte cijfers

De meeste gemeenten hebben in 2023 zwarte cijfers laten zien. Hun eigen vermogen op 31 december 2023 was hoger dan aan het begin van dat jaar. De CBS-cijfers laten een stijging zien van € 1,5 miljard; het eigen vermogen bedraagt nu ruim € 41 miljard. Omgerekend komt de stijging neer op bijna € 100 per inwoner. Toch valt er voor de lange termijn nog wel wat af te dingen op deze cijfers. De afgelopen drie jaar was er namelijk telkens sprake van een stijging, waarbij de stijging van twee jaar geleden vooral werd veroorzaakt doordat een aantal gemeenten hun aandelen in Eneco verkocht. De onderstaande figuur laat het verloop van het eigen vermogen in de afgelopen vijftien jaar zien.

Betere financiële resultaten voor kleinere gemeenten

Over het algemeen laten kleinere gemeenten in 2023 een grotere vermogenstoename zien dan grotere gemeenten. Waar in andere jaren geen grote verschillen te zien waren tussen de grootteklassen, geeft 2023 dus een ander beeld:

Overzicht per gemeente

Onderstaande figuur laat zien dat de meeste gemeenten die in 2023 moesten inleveren op hun eigen vermogen in het midden van het land te vinden zijn. Dit laat echter onverlet dat de gemeenten met de laagste solvabiliteit (de laagste buffers) in het noorden en het zuiden van het land te vinden zijn.

Vermogensmutatie per gemeente

 

 

Solvabiliteit per gemeente

 

Overall beeld

 Het overzicht hieronder geeft het overall beeld van de verlies- en winstrekening van de Nederlandse gemeenten. Van tien gemeenten waren de gegevens nog niet bekend. In de vergelijkende cijfers zijn de gegevens van die gemeenten weggelaten.

Hogere algemene uitkering 

Ten opzichte van de oorspronkelijke (primitieve) begroting 2023 die in september 2022 aan de gemeenteraden is gepresenteerd, valt de algemene uitkering bijna € 2,5 miljard hoger uit. Met een aantal ontwikkelingen kon in september 2022 namelijk nog geen rekening worden gehouden: 

•  € 1,5 miljoen meer als gevolg van ontwikkelingen als een hoger accres, prijsbijstelling voor de decentralisatie- en integratie-uitkeringen en afrekening van de niet bestede middelen uit het BTW-compensatiefonds; 
• € 0,9 miljoen meer voor de uitkering van de energietoeslag. Hiervoor was in 2022 al een bedrag van € 500 miljoen uitgekeerd en verantwoord. 

Energietoeslag zorgt voor hogere bijstandskosten

De kosten op het onderdeel bijstand vallen € 1,2 miljard hoger uit dan in de begroting was voorzien. Dit wordt met name veroorzaakt door de compensatie voor sterk gestegen energiekosten aan de huishoudens met de laagste inkomens. De gemeenten zijn hiervoor gecompenseerd via de algemene uitkering. 

Opvang vluchtelingen uit Oekraïne 

De netto-kosten bij het taakveld Samenkracht en Burgerparticipatie (welzijnswerk, opvang vluchtelingen en loketvoorzieningen; taakveld 6,1) liggen – net als in de jaarrekening 2022 – voor het tweede achtereenvolgende jaar lager dan in de jaarrekening 2021 en de begroting 2023. Dit wordt met name veroorzaakt door de opvang van vluchtelingen uit Oekraïne. De vergoeding die het Rijk hiervoor beschikbaar heeft gesteld, was ruim toereikend om de door de gemeenten gemaakte kosten te dekken. Indicatief gaat het om een bedrag van circa € 700 à € 800 miljoen op dit taakveld. Zie ook de tabel hieronder.

Sociaal domein: einde aan de afvlakking 

De afgelopen jaren hadden de gemeenten te maken met een forse stijging van de kosten voor de Jeugdzorg en de Wmo. Die stijging viel veel hoger uit dan op basis van de inflatie en bevolkingsgroei kon worden verklaard. Dit terwijl er in de Coronajaren, zeker bij de Wmo, sprake was van een zekere afvlakking van de groei. Het jaar 2023 laat echter geen afvlakking zien. Bij de Jeugdzorg en de loketvoorzieningen (wijkteams) zien we juist een veel sterkere stijging. Bovendien leidt de hervormingsagenda voor de jeugd nog onvoldoende tot kostenbesparing. Drie jaar geleden heeft een arbitragecommissie geconcludeerd dat gemeenten gecompenseerd moesten worden voor de hogere kosten van de Jeugdzorg. Gemeenten moesten daarbij ook zelf maatregelen nemen om de hogere kosten te compenseren. De Rijkscompensatie daalt de komende jaren van € 1,6 miljard in 2022 tot ongeveer € 800 miljoen in 2027. De effecten van de maatregelen zien we nog niet terug in de kostenontwikkeling.

Sterke kostenstijging bij overhead en openbare ruimte 

Bij de openbare ruimte (openbaar groen en onderhoud wegen) en de overhead was in 2023 sprake van een boveninflatoire kostenstijging. De afgelopen jaren steeg het uitgavenniveau al harder dan de inflatie. Gemeenten konden dit opvangen door de relatief hoge algemene uitkering. In 2023 steeg het uitgavenniveau op deze beleidsterreinen opnieuw harder dan de inflatie, terwijl het uitgavenniveau bij onderwijs, sport en cultuur achterbleef. Dat hebben we weergegeven in de volgende grafiek.

Hogere inflatie en rentestijging drukt saldi op grondexploitaties 

Tot twee jaar geleden noteerden de gemeenten steevast een batig saldo op de grondexploitaties. Gemiddeld ging het om een bedrag van € 800 miljoen per jaar. De afgelopen twee jaar beweegt het saldo op de grondexploitaties net boven nul. Hoewel dit niet verder is onderzocht, ligt het voor de hand om te veronderstellen dat de hogere rente en de hoge inflatie hier mede de oorzaak van zijn. In de onderstaande figuur is de ontwikkeling van het saldo op de grondexploitaties weergegeven. De cijfers geven aan dat er de laatste jaren relatief weinig middelen beschikbaar zijn om te investeren in nieuwe grondexploitaties.

De boekwaarde van de grondexploitatie, uitgedrukt in een percentage van de jaarlijkse inkomsten, daalt opnieuw. Het risico voor gemeenten neemt daardoor af, maar dat geldt evenzeer voor de winst- en ontwikkelkansen. De boekwaarde van de grondexploitatie, uitgedrukt in een percentage van de jaarlijkse inkomsten, bedraagt op dit moment ongeveer 5 procent. Tijdens de economische crisis van tien jaar geleden lag dit percentage nog op 25 procent.

Gemeenten investeren meer 

De boekwaarde van de materiële vaste activa is met € 3 miljard toegenomen. Dat is ruim 4 procent van de totale baten. Normaal zijn de uitgaven aan investeringen hoger dan de afschrijvingslasten. Ook in 2023 is dit het geval. Dit komt niet alleen doordat de investeringen duurder uitvallen door de inflatie, maar ook doordat er door inwonersgroei en economische groei jaarlijks meer en hoogwaardigere publieke investeringen zoals wegen en scholen nodig zijn. Gemeenten hebben vooral geïnvesteerd in de infrastructuur (grond-, weg- en waterbouw). De boekwaarde van deze investeringen is met € 1,5 miljard toegenomen. De onderstaande figuur laat zien dat het investeringsvolume de laatste jaren weer sterker toeneemt.

Mooie cijfers aan de oppervlakte, maar een zorgelijke onderstroom 

Aan de oppervlakte lijkt de zon te schijnen, maar de onderstroom baart wel degelijk zorgen. Ten eerste omdat een aantal positieve elementen (het batig saldo vanwege de opvang van asielzoekers en het batig saldo van de grondexploitaties) eenmalige baten zijn. De nadelen (de kostenstijgingen in het sociaal domein, de openbare ruimte en de eigen organisatie) zullen naar verwachting doorwerken in de volgende jaren. Dan worden de gemeenten ook geconfronteerd met een teruglopende rijksvergoeding voor de Jeugdzorg en een teruglopende algemene uitkering.

Een eerste analyse van BMC van ongeveer een derde van de uitgebrachte kadernota’s en voorjaarsnota’s leert dat het financieel perspectief nauwelijks is verbeterd, terwijl er in de gezamenlijke kadernota’s en voorjaarsnota’s wel voor bijna € 700 miljoen aan bezuinigingsvoorstellen of bezuinigingsopdrachten is verwerkt. Daar komt nog bij dat het Rijk de oploop van de opschalingskorting heeft geschrapt. Dit had ook een positief effect teweeg moeten brengen van bijna € 700 miljoen. Gemeenten hebben de zorgelijke onderstroom uit de jaarrekening 2023 doorvertaald in hun meerjarenbegroting. Wij hebben deze begrotingen geanalyseerd en publiceren binnenkort de definitieve uitkomsten van deze analyse. Houd hiervoor onze website in de gaten.

Meer informatie

Wilt u meer weten over deze analyse of informatie over hoe wij gemeenten begeleiden bij de voorbereidingen op het ravijnjaar 2026? Neem dan contact op met Erwin Ormel.