Herverdeling gemeentefonds wordt ingevoerd per 1 januari 2023

Analyse van de brief aan de Kamer

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) wil de eerder aangekondigde herverdeling van het gemeentefonds per 1 januari 2023 invoeren. Dit heeft zij op 6 april jl. via een Kamerbrief laten weten. In deze Maartbrief gaat ze verder in op de herverdeling van het gemeentefonds en de doorrekening van de effecten van het regeerakkoord. BMC-adviseur Erwin Ormel maakte een eerste analyse van de brief. 

Andere verdeling gemeentefondsbedrag

In drie eerdere publicaties hebben wij al verslag gedaan van de effecten van de herverdeling van het gemeentefonds voor de diverse gemeenten. De Nederlandse gemeenten ontvangen ongeveer de helft van hun inkomsten uit het gemeentefonds. De totale omvang hiervan bedraagt ongeveer € 30 miljard. Een groot deel van dit bedrag wordt nu anders verdeeld. De totale omvang van de uitkering uit het gemeentefonds neemt niet toe of af. Maar dat neemt niet weg dat de nieuwe verdeling winnaars en verliezers kent.  

Centrummaatstaf

Het nieuwe verdeelmodel bestaat uit een aantal verdeelmaatstaven die een grote impact hebben op de verdeling van de gelden. Zo is er een nieuwe centrummaatstaf geïntroduceerd die in het voordeel werkt van gemeenten met relatief veel centrumvoorzieningen. Die maatstaf heeft een forse nadelige uitwerking voor gemeenten met een veel beperktere centrumfunctie. Ook uit onze eigen analyses kwam dit effect naar voren. De Raad voor het Openbaar Bestuur heeft geadviseerd om deze maatstaf te heroverwegen, maar dit advies heeft de minister niet overgenomen. 

Eenpersoonshuishoudens

Hetzelfde geldt voor de maatstaf eenpersoonshuishoudens. Zo wordt een deel (16%) van de WMO-middelen (€ 3,3 miljard) verdeeld naar rato van het aantal eenpersoonshuishoudens. De gedachte daarachter is dat eenpersoonshuishoudens eerder een beroep doen op de gemeente voor WMO-ondersteuning omdat er geen mantelzorg is. Deze verdeling pakt daarmee voordelig uit voor studentensteden als Groningen, Amsterdam en Leiden, die een relatief groot aandeel eenpersoonshuishoudens kennen. De Raad voor het Openbaar Bestuur adviseerde om hier nog eens goed naar te kijken voor invoering van het nieuwe model. Ook dit advies neemt de minister niet over. 

Verevening eigen middelen

Daarnaast heeft de Raad voor het Openbaar Bestuur gevraagd om eerst nader onderzoek te doen naar de verevening van de eigen middelen. Zo krijgen in het verdeelmodel gemeenten met hoge winsten uit de grondexploitaties dezelfde behandeling als gemeenten die die winsten niet kunnen bijschrijven. Ook dit advies neemt de minister niet over. 

Wel zegt de minister toe om naar deze onderwerpen nader onderzoek te doen. Als de uitkomsten hiervan bekend zijn, bekijkt ze wat de effecten zijn voor het verdeelmodel. Maar de herverdeling zal ze er niet door uitstellen. 

Beperking ingroeipad

Het ingroeipad wordt beperkt tot drie jaar. In het eerste jaar bedraagt het maximale effect € 7,50 per inwoner, en in de twee daarop volgende jaren nog eens aanvullend € 15 per inwoner. Dat betekent dat gemeenten er in drie jaar maximaal € 37,50 per inwoner op vooruit of achteruit gaan. De invoering van het nieuwe model wordt tijdig geëvalueerd. Aan de hand van deze evaluatie besluit het kabinet over de invulling van het traject voor 2026 en daarna. Daaruit is op te maken dat de provinciale toezichthouders ermee instemmen dat gemeenten in 2026 mogen rekenen met een maximaal effect van € 37,50 per inwoner en niet nu al hoeven te anticiperen op een groter effect. 

Sociaal en financieel zwakke gemeenten

BMC heeft in eerdere analyses ook al aangegeven dat, ondanks bijstellingen in de loop van 2021,  de herverdeling nadelig uitpakt voor een aantal gemeenten. Dit zijn de gemeenten met een zwakke sociale structuur en een lage solvabiliteitspositie. Deze gemeenten zijn met name te vinden in het noorden van het land. De minister belooft om te bekijken met welke maatregelen deze gemeenten voldoende weerbaar kunnen blijven. Voor deze gemeenten komt er een aangepast ingroeipad tot en met 2025. 

Acress en opschalingskorting

Op 25 januari hebben wij u geïnformeerd over de zogenaamde startnota. In deze nota staat een uitwerking van de maatregelen van het coalitieakkoord van het kabinet Rutte IV. De nu gepresenteerde Maartbrief is maar een summiere weergave van de eerder gepubliceerde startnota. De gevolgen voor het accres (de verhoging) en het schrappen van de opschalingskorting staan nu ook in de Maartbrief. 

Categoriale bijzondere bijstand

In verband met de hogere energieprijzen krijgen gemeenten de bevoegdheid om dit jaar via de categoriale bijzondere bijstand een eenmalige tegemoetkoming toe te kennen aan huishoudens met een laag inkomen. Hiervoor heeft het kabinet een eenmalig budget van € 679 miljoen beschikbaar gesteld. Deze middelen worden via de algemene uitkering van het gemeentefonds aan gemeenten verstrekt. De middelen worden verwerkt in de komende meicirculaire. Voor een gemeente van 40.000 inwoners betekent dit een extra budget van circa € 1,4 miljoen. Dit is mede afhankelijk van de wijze waarop de middelen verdeeld worden. 

Uitstel extra middelen jeugdzorg 

In het coalitieakkoord en de startnota had het kabinet extra middelen opgenomen om de gemeenten te compenseren voor de hogere kosten van de jeugdzorg. Deze middelen worden nu nog niet toegekend. In de meicirculaire volgt meer inzicht in deze en andere posten die voor het gemeentefonds relevant zijn. In de BMC-analyse van 25 januari jl. zijn deze effecten al wel in kaart gebracht. 

Geen nieuws over het accres

De accresramingen – dat wil zeggen de autonome verhoging van het gemeentefonds – zijn in de Maartbrief rechtstreeks overgenomen uit de startnota. In onze analyse van 25 januari hebben wij aangegeven dat het accres voor 2026 gefixeerd was op € 840 miljoen voor het gemeentefonds. Dit blijkt nog steeds het geval te zijn. Dit bedrag is niet gebaseerd op het zogenaamde ‘trap-op-trap-af-principe’. Volgens dit principe beweegt de omvang van het gemeentefonds evenredig mee met de omvang van de rijksuitgaven. 

Nog veel onzeker

Na de gemeenteraadsverkiezingen van medio maart wordt er in de gemeentehuizen onderhandeld en gewerkt aan nieuwe coalitieakkoorden en/of raadsakkoorden. Om de koers voor de komende vier jaar te kunnen bepalen is het van belang om een zo actueel mogelijk inzicht te hebben in de financiële ontwikkelingen. Het is fijn dat het kabinet duidelijkheid heeft verschaft waar gemeenten de komende jaren mee mogen rekenen. Toch is er nog veel onzeker:

• Allereerst is er de vraag of het accres voor 2026 definitief wordt gefixeerd op € 840 miljoen – daar is nu nog steeds sprake van is – of dat er in de meicirculaire een accres gaat gelden die meebeweegt met de omvang van de rijksuitgaven.
• De herverdeling van het gemeentefonds biedt voor de langere termijn onzekerheden. De gemeenten die er meer dan € 37,50 per inwoner op vooruit of achteruit gaan weten nog niet waar ze met ingang van 2026 mee moeten rekenen. Dat zou misschien kunnen betekenen dat een deel van de gemeenten de komende raadsperiode hun financiële koers nog fors moeten gaan verleggen. 
• Over de toedeling van de extra compensatie voor de jeugdzorg wordt in deze circulaire niet gerept, terwijl die middelen wel voorzien waren in het nieuwe regeerakkoord en de daaruit voorvloeiende startnota. Het Rijk en de VNG zijn momenteel in gesprek over de Hervormingsagenda Jeugd. Het Rijk heeft ervoor gekozen geen indicatie van een bedrag per gemeente voor Jeugd op te nemen zolang die gesprekken nog lopen. Die indicatie volgt waarschijnlijk in de meicirculaire. 
• Op dit moment is nog niet duidelijk wat het effect is van een hogere inflatie op de uitkering uit het gemeentefonds. Moeten de gemeenten de hogere inflatie opvangen binnen de huidige accresramingen? Of is het reëel om te veronderstellen dat de rijksuitgaven als gevolg van de inflatie verder stijgen en dat daardoor ook het gemeentefonds meestijgt? Ook hier geldt dat we de meicirculaire moeten afwachten. 

Niemand erop achteruit?

De minister geeft in haar brief aan de Kamer aan dat geen enkele gemeente er in de periode 2022 – 2025 op achteruit gaat. Met andere woorden: ook nadeelgemeenten kunnen de effecten van de herverdeling van het gemeentefonds opvangen uit het extra accres dat voortvloeit uit het regeerakkoord. Toch zijn bij deze stelling wel een paar kanttekeningen te plaatsen:

• In de BMC-analyse van 25 januari blijkt heel duidelijk dat er sprake is van een groot incidenteel voordeel tot en met 2025, maar dat het effect vanaf 2026 zich rond de nullijn begeeft. En dat is nog zonder de effecten van de herverdeling van het gemeentefonds. 
• We hebben een paar maanden geleden al aangegeven dat gemeenten een deel van deze incidentele voordelen hard nodig hebben om de effecten van een hogere inflatie op te vangen. Zeker als het accres in het gemeentefonds gefixeerd blijft op € 840 miljoen. 
• De korting op de toegezegde extra middelen op de jeugdzorg in latere jaren van € 500 miljoen gaat een groot nadelig effect opleveren in 2026. Een jaar na het door de minister gehanteerde tijdvenster van 2022-2025. 
• En dan is er ten slotte nog het risico van een autonome stijging van de kosten voor de jeugdzorg. De afgelopen jaren stegen de kosten voor de jeugdzorg met circa 7 tot 10% per jaar. Als die autonome stijging blijft aanhouden, verdampt het gepresenteerde voordeel snel als sneeuw voor de zon en daarmee ook de mogelijkheden om de nadelige effecten van de herverdeling van het gemeentefonds op te vangen. 

Handelingsperspectief voor onderhandeltafels

De komende weken, en wellicht ook maanden, zullen partijen in de gemeentehuizen in de aanloop naar een coalitieakkoord of een raadsprogramma volop onderhandelen over de gemeentelijke koers van de komende jaren. De coalitieonderhandelaars staan daarmee voor een ingewikkelde opdracht om op basis van deze inzichten een financiële koers op te stellen voor de komende vier jaar. Wat betekenen de hierboven geschetste ontwikkelingen voor de deelnemers aan de onderhandeltafels? 

Zorg voor een goed bestuurlijk-ambtelijk samenspel

De financiële onzekerheid vraagt nog nadrukkelijker om een goed vormgegeven bestuurlijk-ambtelijk samenspel in de driehoek raad-college-ambtelijke organisatie. In het boek ‘Besturen doe je samen’ schetsen Irma Woestenberg, Ben Kokx en Michel Wolters dilemma’s, do’s en don’ts én oplossingen op het gebied van het samenspel in deze bestuurlijke driehoek. 

Vaar niet blind op de Maartbrief

De Maartbrief biedt een te beperkte basis om de financiële koers op te bepalen. Neem ook andere ontwikkelingen mee in de analyse, zoals de verwachte ontwikkelingen in de jeugdzorg, op het gebied van de inflatie of autonome kostenstijgingen. Besteed daarnaast ook aandacht aan de mate waarin de gemeente wil en kan meeliften op de fondsen die het Rijk beschikbaar stelt voor woningbouw en energietransitie. Bedenk daarbij wel dat daar ook om vormen van cofinanciering wordt gevraagd. 

Benoem expliciet de uitgangspunten en breng de onzekerheden in beeld

Vanwege de financiële onzekerheden is het van belang dat gemeenten vooral energie steken in het benoemen van de uitgangspunten die ze bij de berekeningen hanteren. Daarbij moeten ze vooral de onzekerheden in beeld brengen. De financiële wereld van vandaag kan er morgen weer heel anders uitzien. Dan is het van belang om de nieuwe realiteit te kunnen afzetten tegen de eerder geformuleerde uitgangspunten. 

Meer informatie over de herverdeling van het gemeentefonds

Om gemeenten te helpen snel grip te krijgen op de effecten van de herverdeling van het gemeentefonds heeft BMC een maatwerkanalyse ontwikkeld. Hiermee kunnen individuele gemeenten de belangrijkste oorzaken van de herverdeeleffecten eenvoudig in kaart brengen. Dit kan u helpen bij het informeren van de nieuwe gemeenteraad of het nieuwe college van burgemeesters en wethouders. Neem voor meer informatie contact op met Erwin Ormel of Erik Flier via onderstaande gegevens.