De begroting: logica of wichelroede?

Door voormalig collega Toine van Helden, senior adviseur bij BMC en auteur van het boek 'Succesvol doelen bereiken'

Mag ik nog een keer (zie mijn eerdere blog over ‘samenwerken’) mijn verwondering met u delen? Deze keer over de ondoorgrondelijkheid van de jaarlijkse begroting van overheden. Laat ik mij beperken tot mijn ervaring bij provincies en gemeenten, al is het mij bekend dat de situatie bij het rijk, de waterschappen en maatschappelijke organisaties niet wezenlijk anders is. 

Waar is het volledige overzicht?

Begrotingen geven altijd wel antwoorden op de vragen ‘wat willen we in het begrotingsjaar bereiken?’ en ‘wat gaat we daarvoor in dat jaar doen?’. Maar zelden benoemt de begroting expliciet alle doelen en activiteiten voor dat jaar, of er worden alleen de doelen en activiteiten benoemd waarvan het dagelijks bestuur vindt dat ze relevant zijn voor het algemeen bestuur. Soms staat er in de begroting een beperkte opsomming van doelen en activiteiten, terwijl het handig zou zijn om te weten waar het volledige overzicht valt te vinden. Die verwijzing ontbreekt echter meestal in de begroting. Wat bovendien vaak ontbreekt: overzicht, inzicht, concreetheid en logica. En in de uitwerkingsparagrafen zijn in de regel helemaal geen doelen te vinden.

En waar is het verband?

Nog een veelvoorkomend gebrek: de begroting maakt weliswaar duidelijk wat de kosten zullen zijn, in termen van baten en lasten, maar het verband tussen de desbetreffende activiteiten enerzijds en baten en lasten anderzijds is vaak ver te zoeken. Alleen de connectie van baten en lasten met programma’s - grote groepen van onderling samenhangende activiteiten - wordt geduid, per programma en voor de begroting als geheel. Dan blijft de verbinding met de genoemde doelen en activiteiten in het duister. Datzelfde geldt wanneer de begroting alleen de ‘politiek relavante doelen en activiteiten’ benoemt.   

Dagelijks bestuur bepaalt

Er zijn maar weinig projecten of maatschappelijke ombuigingen die binnen een jaar - de reikwijdte van een begroting - realiseerbaar zijn. Hoe groter het strategisch gehalte, des te langer de noodzakelijke scope. Hoe kan het dan dat in de meeste begrotingen het zicht ontbreekt op een stapsgewijs proces naar het einddoel? Kennelijk vindt het dagelijks bestuur, als indiener van de begroting, dat het algemeen bestuur geen inzicht hoeft te hebben in de relatie tussen doelen, activiteiten, kosten en baten. 

Innovatie wordt urgent

En hoe zijn die bedragen eigenlijk tot stand gekomen? Zijn ze zo goed mogelijk voorspeld (realistisch geraamd) of zijn de lasten overschat en de baten onderschat (conservatief geraamd)? En waarom? Of is er sprake van een herhalingsoefening van het vorige jaar, waarbij alleen de majeure veranderingen leiden tot aanpassingen? En geldt dat voor de hele begroting of zijn er verschillen per onderdeel? 
Zoveel is zeker: er wordt erg veel tijd en aandacht besteed aan de begroting. In de laatste pakweg vijftien jaar van de vorige eeuw werden inputbegrotingen (‘cijferlijsten’) meer en meer vervangen door outputbegrotingen (inzicht in doelen en activiteiten). De meeste overheden gingen over tot outputbegrotingen, maar die bleven moeilijk te doorgronden . De eerste twintig jaar van deze eeuw zitten er bijna op, maar verdere innovatie blijft uit, een enkele uitzondering daargelaten. Het is verwonderlijk dat de tijd en moeite die gestoken worden in de begrotingscyclus het hierboven geschetste gebrek aan logica niet wegnemen. Ze leiden onvoldoende tot adequate sturingsinstrumenten. Nog verwonderlijker is het dat raads- en statenleden - en inwoners - genoegen nemen met deze gang van zaken, jaar na jaar.  

Met bestaande kennis naar nieuwe kunde

Is het dan zo moeilijk om het beter te doen? Helemaal niet, maar helaas gaat in de regel de meeste tijd en aandacht zitten in het steeds verder detailleren in plaats van in het versterken van de architectuur van het plan. Er is (nog) geen breedgedragen gevoel van urgentie voor deze kwestie, al vallen er wel steeds meer kritische geluiden te horen.

Uitleggen van het hoe en het waarom gaat via de weg van taal: taal die geschikt is om mee te communiceren. Geen taal die erop gericht is om te overtuigen of te inspireren, maar die gericht is op navigeren. Daarbij is open navigatie-informatie noodzakelijk. Informatie die inzicht en overzicht geeft en die verbonden is met de logica. Aangezien die informatie in de meeste jaarstukken ontbreekt, is het de hoogste tijd voor verdere innoverende stappen op het gebied van planvorming en begroting. We moeten daarbij niet bang zijn voor vallen en opstaan, maar een hoger niveau bereiken door met bestaande kennis nieuwe kunde te creëren.